VIII SA/Wa 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E.G.j na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr[...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej E.G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku, nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji biorąc za podstawę art. 144 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez E. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] o wymeldowaniu I. G. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] [...] w S. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wójt gminy C. prowadził z urzędu postępowanie w sprawie wymeldowania I. G. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w S.. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku o wymeldowaniu I. G.. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 roku w sprawie syg. akt VIII SA/Wa 777/09 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] października 2010 roku ponownie orzekł o wymeldowaniu I. G.. Na skutek odwołania wniesionego przez zainteresowanego Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2010 roku uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Kolejny raz rozpoznając sprawę Wójt Gminy C. wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 roku o wymeldowaniu I. G., który wniósł odwołanie od tej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 roku zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazywał, że toczą się postępowania – karne przed Sądem Rejonowym w G., syg. akt [...], w toku którego sąd wydał zakaz kontaktowania się I. G. z E. G. poza budynkiem sądu oraz toczące się postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w G. – syg. akt [...] postępowanie o ustalenie istnienia stosunku najmu z powództwa I. G. przeciwko Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w C.. Od postanowienia organu pierwszej instancji odwołanie wniosła E. G. podnosząc, że postępowania toczące się w sądach powszechnych nie mają wpływu na wydanie decyzji w sprawie wymeldowania jej byłego męża. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według organu odwoławczego zagadnienie wstępne to sytuacja, w której merytoryczne rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do wyłącznej kompetencji innego organu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny właściwy organ lub sąd nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo jeszcze inne okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie organu odwoławczego co prawda organ pierwszej instancji nie wskazał dlaczego toczące się postępowania karne i cywilne uznał za zagadnienia wstępne, ale konieczność zawieszenia postępowania meldunkowego z uwagi na toczące się sprawy w sądach powszechnych wynika przede wszystkim z wykonania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionych w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku, którym to wyrokiem uchylono decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku wskazano, że organy przed wydaniem decyzji w sprawie winne są uwzględnić dowody wynikające z toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Nadto winny uwzględnić podjęte przez skarżącego działania zmierzające do powrotu do dotychczas zajmowanego mieszkania, w szczególności wytoczenie powództwa o eksmisję byłej małżonki. Organ miałby również wziąć pod uwagę stan prawny przedmiotowego lokalu, który stanowił wcześniej lokal funkcyjny, co do którego skarżący wystąpił o ustalenie istnienia stosunku najmu. Z akt sprawy wynika, że została wyjaśniona sprawa postępowania o eksmisję, zaś postępowanie karne i postępowanie o wstąpienie w stosunek najmu nie zostały jeszcze prawomocnie zakończone. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego wobec zaleceń sądu administracyjnego zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań przed sądami powszechnymi było jak najbardziej zasadne. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2011 roku wniosła E. G.. Wyżej wymienionemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek przyjęcia, iż wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności wymaga rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych. Z tych względów skarżąca wnosiła o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej stanowisko organu, iż nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie I. G. przed prawomocnym zakończeniem postępowań przed sądem powszechnym jest błędne. Wbrew stanowisku organu na konieczność zawieszenia postępowania nie mają wpływu zalecenia sądu administracyjnego, który nie wskazał by organy przed wydaniem decyzji uwzględniły zapadłe w powołanych sprawach orzeczenia, lecz by uwzględniły dowody wynikające z tych postępowań. Rozstrzygnięcia w tych sprawach nie stanowią bowiem zagadnień wstępnych dla postępowania o wymeldowanie. Organ odwoławczy ma kompetencje do oceny zebranych w sprawie cywilnej i karnej dowodów dla ustalenia przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji o wymeldowaniu. Zdaniem skarżącej organ ma kompetencje do oceny zebranych w sprawie cywilnej i karnej dowodów dla ustalenia przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji o wymeldowaniu. Organ swoją decyzję powinien wydać w oparciu o wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem( art. 75 k.p.a.). Oczekiwanie na wydanie wyroków jest bezpodstawne, a do tego uchybia zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. zgodnie z którą organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skarżąca dla poparcia swojej argumentacji powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.09.2007 roku, syg. akt II OSK 1251/2006, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2010 roku, syg. akt II SA/Sz 207/2010). W ocenie skarżącej w okolicznościach wynikających z materiału dowodowego niniejszej sprawy, a także sprawy karnej I. G. nie ma obiektywnej możliwości realizacji woli przebywania w lokalu, z którego ma zostać wymeldowany. Za takim stwierdzeniem przemawia dotychczasowe postępowanie I. G. znajdujące wyraz w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2009 roku gdzie został on skazany m.in. za znęcanie się nad synem oraz E. G.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za trafne i skutkujące eliminacją zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Wskazany przepis mówi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy uznał, że zachodzą podstawy do utrzymania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania I. G. z pobytu stałego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, inaczej niż organ pierwszej instancji podstawę do zawieszenia postępowania wywiódł ze związania organu oceną prawną wynikającą z wytycznych z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – syg. akt VIII SA/Wa 777/09 z dnia 7 kwietnia 2010 roku. Organ wskazał, że sąd administracyjny uchylając decyzje o wymeldowaniu I. G. organów obu instancji wskazał, że winny one uwzględnić dowody wynikające z toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego oraz postępowania cywilnego o ustalenia istnienia stosunku najmu. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż toczące się przed sądami powszechnymi postępowania nie są to zagadnienia wstępne w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego. Należy również podzielić pogląd skarżącej, że wytyczne sądu z orzeczenia z dnia 7 kwietnia 2010 roku nie wskazywały na potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przed sądem powszechnym. Odnośnie pojęcia zagadnienia wstępnego to należy przez to rozumieć sytuację w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia określonego Sądu pewnego stanu prawnego, określonej sytuacji prawnej bez której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny musi ulec zawieszeniu. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie o wymeldowanie jest zależne wyłącznie od poczynionych ustaleń faktycznych co do przebywania danej osoby w lokalu. Podstawą wymeldowania z pobytu stałego jest opuszczenie lokalu, które zaś musi mieć charakter dobrowolny i trwały. W ocenie Sądu zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o wymeldowaniu od zakończenia postępowania cywilnego, czy też karnego. Rozstrzygnięcie takiej sprawy nie można uznać za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2008 roku, syg. akt II OSK 1426/07). Również błędnie ocenił organ wytyczne sądu w sprawie VIII SA/Wa 777/09, gdyż organ ponownie rozpoznając sprawę, w ramach wszechstronnej oceny dowodów miał wziąć pod uwagę okoliczności wynikające z toczących się postępowań w sprawach karnych przeciwko I. G. oraz spraw cywilnych, w tym postępowania o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Należy podnieść, że żadne z tych postępowań nie jest kwestią prawną od której uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy o wymeldowanie, a kwestie własnościowe, które ma rozstrzygnąć postępowanie o ustalenie stosunku najmu, nie są w postępowaniu istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Organ biorąc pod uwagę wskazane w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku wytyczne, w ramach samodzielnego postępowania w sprawie o wymeldowanie I. G. winien zgromadzić niezbędne dowody w sprawie, które będą podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Organ również winien ocenić materiały, które są zgromadzone w wyżej wskazanych postępowaniach prowadzonych przed sądem powszechnym. Z tych też względów z uwagi na naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzec jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika.