VIII SA/Wa 803/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "organ II instancji" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), po rozpoznaniu odwołania A. P. (dalej: "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. (organ I instancji) przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej "GOPS") z dnia [...] kwietnia 2011 r., przyznającej zasiłek celowy w wysokości [...] zł. z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z odbudową budynku mieszkalnego w związku z powodzią w maju 2010 r. i jednocześnie odmawiającej przyznania zasiłku na ten cel w wysokości [...] zł. (punkt trzeci decyzji), uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie trzecim i odmówił przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: A. P. jest właścicielem budynku mieszkalnego położonego w C. D. [...] na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 2006 r. Podczas powodzi w maju i czerwcu 2010 r. budynek ten został zalany. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący zwrócił się do GOPS w C. o udzielenie pomocy finansowej w kwocie do [...] zł. w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z odbudową budynku mieszkalnego, zniszczonego przez powódź. W oparciu o kosztorys robót budowlanych, sporządzony w dniu [...] lipca 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę H. B., wyznaczonego przez Wojewodę [...], ustalono następujący zakres strat w budynku skarżącego: obsunięte ściany i popękane fundamenty, zniszczone podłogi i wylewki, popękany i osunięty filar kominowy, zniszczona kuchnia Co, popękane sufity, ściany nośne i ścianki działowe, zamoczenie i zniszczenie elewacji zewnętrznej budynku, zamoczone ocieplenie wierzchnie, zalana instalacja elektryczna i kanalizacyjna. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu zasiłku celowego skarżącemu w kwocie [...] zł. na odbudowę budynku mieszkalnego. Od tej decyzji odwołanie złożył A. P., podnosząc rażące zaniżenie wyceny szkody, nierozpoznanie istoty sprawy, bowiem przyjęto, że budynek wymaga jedynie remontu, gdy tymczasem musi on być rozebrany i zbudowany na nowo. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r. skarżący otrzymał nakaz rozbiórki domu mieszkalnego położonego na działce numer [...] w C. D. [...]. Według oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku, sporządzonej przez inżyniera P. W., na skutek długo utrzymującego się poziomu wody po wylaniu rzeki I. oraz W., ściany domu z drewnianych bali uległy przesunięciom oraz zgniły, co spowodowało obniżenie się dachu oraz popękanie ścian wewnętrznych murowanych. W konsekwencji rzeczoznawca uznał, że stan techniczny konstrukcji budynku mieszkalnego stwarza zagrożenie dla jego dalszego użytkowania. Na skutek odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący w dniu [...] listopada 2010 r. sprecyzował wysokość zasiłku na kwotę [...] zł. W dniu [...] listopada 2010 r. GOPS w C., po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, przyznał A. P. zasiłek celowy w kwocie [...] zł. z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z budową budynku mieszkalnego, zniszczonego wskutek powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Organ I instancji powołał się na pisma Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. i [...] czerwca 2010 r., z których wynika, iż wysokość pomocy z tego tytułu nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych w danym budynku mieszkalnym. Na skutek odwołania od tej decyzji złożonego przez A. P., organ II instancji ponownie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO w R. stwierdziło, że ze znajdującej się w aktach sprawy wyceny nie wynika jednoznacznie, jakie straty poniesione przez skarżącego były przedmiotem wyceny. Ponadto rzeczoznawca obliczył tylko wartość robót, nie uwzględniając wartości materiałów budowlanych, które uległy zniszczeniu. GOPS w C., ponownie rozpoznając sprawę, dodatkowo dysponował informacją [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r., z której wynika, iż szacunek strat w budynku skarżącego obejmował zarówno cenę robót, jak i materiałów. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznał A. P. zasiłek celowy w kwocie [...] zł., jednocześnie w punkcie trzecim odmówił przyznania zasiłku w kwocie żądanej przez skarżącego we wniosku, tj. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji powołał się na dotychczasowe ustalenia oraz nową informację, iż szacowanie strat nastąpiło zgodnie ze specyfikacją [...] Urzędu Wojewódzkiego, a wycena szkód powodziowych w przedmiotowym budynku dokonana przez H. B. obejmowała zarówno cenę robót, jak i materiałów. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne rozpatrzenie wniosku lub o zmianę tej decyzji przez podwyższenie wartości przyznanego świadczenia, stosownie do uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę oraz pobieżną analizę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że GOPS pomija fakt, że wycena rzeczoznawcy dotyczy samych robót remontowych, a nie kosztów związanych z rozbiórką i ponowną odbudową budynku. Oczywistym jest, że przez wzgląd na stałe zagrożenie powodziami w miejscu posadowienia zalanego budynku, skarżący rozważa budowę nowego budynku w innym miejscu, tj. w R. przy ulicy Z. [...]. Poza tym zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż podczas powodzi uległa zniszczeniu znaczna część mebli i wyposażenia domu, a także konieczności poniesienia przez skarżącego kosztów związanych z nakazaną rozbiórką domu, które winny być doliczone do kosztów odbudowy budynku. Ponadto skarżący podniósł, że w podobnym budynku w sąsiedztwie, gdzie zniszczenia były mniejsze, GOPS przyznał wnioskującemu kwotę około [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy przyznania zasiłku w kwocie [...] zł. i odmówiło przyznania tego zasiłku w kwocie [...] zł., pozostawiając decyzję w pozostałym zakresie bez zmian. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Powołano się na wytyczne [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., zawarte w pismach z dnia: [...] i [...] czerwca 2010 r., z których wynika, że jeżeli odbudowa i remont budynku mieszkalnego nie jest możliwa, z kwoty przysługującego zasiłku może być sfinansowany zakup działki budowlanej pod budowę nowego budynku w innym miejscu. Kwota przyznanej pomocy nie może jednak przekraczać kwoty, która przyznana byłaby na remont, czy odbudowę obiektu w dotychczasowym miejscu. Jednocześnie pomoc nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych w danym budynku mieszkalnym. Organ II instancji zauważył, że wytyczne Urzędu Wojewódzkiego nie stanowią źródła prawa, jednak zapisy w nich zawarte w żaden sposób nie odbiegają od zapisu zawartego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącego podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, że ustawodawca powiązał wysokość zasiłku celowego z wysokością strat, jakie poniesione zostały w wyniku zdarzenia losowego. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego z przepisu tego nie wynika, że zasiłek celowy musi zrekompensować koszty wybudowanego nowego domu w całości, czy też w części. SKO w R. uznało, że ustawodawca powiązał wysokość strat z wartością budynku. W przypadku skarżącego ta wartość wynika z aktu notarialnego umowy darowizny i wynosi [...] zł. Organ II instancji uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy przyznania zasiłku w żądanej kwocie [...] zł., należało więc skorygować tę kwotę do [...] zł., stanowiącej różnicę wnioskowanej i przyznanej skarżącemu kwoty zasiłku. Od tej decyzji skarżący A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej zmianę i przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...] zł. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, została wydana w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia oraz posiada błędy w ustaleniach faktycznych, przyjęte za podstawę jej wydania. Skarżący podniósł, że organ nie zbadał prawidłowości dokonanej wyceny uszkodzeń, uczynionych przez powódź, sporządzonej dla celów remontowych, w sytuacji wydania, w późniejszym terminie niż wycena, decyzji PINB z [...] września 2010 r. nakazującej rozbiórkę budynku, a tym samym stwierdzającej jego zły stan techniczny. SKO w R. nie zbadało dokumentów PINB oraz oceny stanu technicznego budynku sporządzonej przez rzeczoznawcę P. W.. Skarżący zauważył, że zgodnie z w/w oceną uszkodzeniu uległa drewniana konstrukcja budynku, ściany uległy przesunięciom i zgniły, co spowodowało obniżenie dachu oraz popękanie ścian wewnętrznych, murowanych. A. P. w skardze zakwestionował wycenę H. B. w tym zakresie, że nie zostały w niej uwzględnione uszkodzenia dotyczące konstrukcji budynku i jego skutki. Podnoszona przez organ II instancji okoliczność, iż wartość domu w akcie darowizny wynosi [...] zł., w ocenie skarżącego nie ma znaczenia, ponieważ została ona podana jedynie na użytek tejże umowy, a ponadto po otrzymaniu budynku dokonał w nim nakładów, przeprowadzając remont. Skarżący w konsekwencji zarzucił naruszenie przez organy zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nie zachowując należytej staranności i wnikliwości przy jej wyjaśnianiu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mówi art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a., a mianowicie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Organy administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i zbadania stanu faktycznego sprawy w granicach wniosku i odpowiedniej podstawy prawnej (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie na jego podstawie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art.107 § 3 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, ani też do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego. Należy w tym miejscu podkreślić, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (wyroki NSA z dnia 27.05.1999 r., II SA/Łd 744/98 i z dnia 4.10.2005 r., I OSK 159/05). Tak samo niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną jego ocenę, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r., SA 503/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 54). W rozpoznawanej sprawie zasiłek celowy, związany ze skutkami powodzi z maja-czerwca 2010 r., przyznawany jest w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, co wynika z art. 18 ustęp 1 punkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z treści artykułu 40 ustęp 1 i 2 w/w ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w tym w wyniku klęski żywiołowej. Taki zasiłek celowy nie jest uzależniony od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej organy mają na uwadze w szczególności umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych możliwości i zasobów. Rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ustęp 3 w/w/ ustawy). W przypadku więc decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i przekonywującym uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji, na skutek odwołań A. P., dwukrotnie uchylał decyzje pierwszoinstancyjne z tej przyczyny, że organ nie przeprowadził w stopniu wystarczającym postępowania wyjaśniającego. Pierwszym razem SKO w R. wytknęło organowi I instancji, że nie uwzględnił decyzji PINB z dnia [...] września 2010 r. o rozbiórce budynku, wydanej na podstawie opinii rzeczoznawcy P. W., ani nie wykazał możliwości finansowych ośrodka (decyzja z dnia [...] października 2010 r.). GOPS w C., ponownie rozpoznając sprawę, powołał się na pisma Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w W. z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r. i orzekł o wysokości zasiłku w pierwotnej kwocie. Zdaniem Sądu organ I instancji nie wykonał wówczas zaleceń organu odwoławczego. Uchylając decyzję GOPS w C. z dnia [...] listopada 2010 r., SKO w R. ponownie stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził w stopniu wystarczającym postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie ustalił, jakie straty poniesione przez skarżącego były przedmiotem wyceny, czy w szacunku uwzględniono tylko wartość robót, czy również materiałów budowlanych, które uległy zniszczeniu (decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r.). Analizując w/w wytyczne organu odwoławczego na poszczególnych etapach decyzyjnych, nie może się ostać, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, która akceptuje ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie wysokości zasiłku celowego przyznanego dla skarżącego, wydanej po uzupełnieniu materiału dowodowego tylko o informację, że wycena szkód powstałych w budynku skarżącego w wyniku powodzi zawiera zarówno cenę robót, jak i materiałów. W ocenie Sądu, uzupełnienie postępowania wyjaśniającego jedynie o w/w informację nie rozwiało w stopniu wystarczającym wątpliwości organu odwoławczego, sprecyzowane w dwukrotnych wytycznych do organu I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., winien mieć na uwadze dyrektywy zawarte w art. 136 k.p.a., który umożliwia mu przeprowadzenie na wniosek strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Skarżący A. P. w skardze słusznie zarzucił, że organ odwoławczy nie powołał rzeczoznawcy celem zweryfikowania wyceny dokonanej przez inżyniera H. B., przy uwzględnieniu oceny stanu technicznego zniszczonego przez powódź budynku dokonanej przez inżyniera P. W.. Kosztorys robót budowlanych w przedmiotowym budynku, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję, został sporządzony w dniu [...] lipca 2010 r., a więc zanim dokonano oceny stanu technicznego budynku, która miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2010 r. i przed wydaniem decyzji przez PINB o rozbiórce budynku z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem Sądu, mając na uwadze zestawienie powyższych faktów, organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny i wszechstronny zakresu strat, jakie poniósł skarżący w wyniku powodzi. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy H. B. należy więc uznać za niepełne, uwzględniające jedynie wartość robót remontowych, które należy uzupełnić opinią nowego rzeczoznawcy lub tego samego o ocenę szacunku strat, które były podstawą wydania decyzji o rozbiórce budynku. Jednocześnie w ocenie Sądu należy stwierdzić, że opinie biegłych rzeczoznawców, stanowiące obiektywny dowód w sprawie, podlegające kontroli instancyjnej, nie mogą być zastępowane wytycznymi [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., które nie stanowią źródła prawa, z czym zgadza się SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednoznaczne ustalenie wysokości strat w budynku skarżącego w wyniku powodzi, z uwzględnieniem opinii P. W. i decyzji o nakazie rozbiórki, nie podważy, zdaniem Sądu, możliwości stosowania w/w wytycznych przez organy w zakresie przyznawania zasiłków celowych z tytułu klęski powodzi. Zresztą skarżący w skardze akceptuje te wytyczne (str. [...] skargi). Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a., dokona uzupełnienia materiału dowodowego przez zlecenie (we własnym zakresie lub organowi I instancji) kompleksowej ekspertyzy rzeczoznawcy uprawnionemu celem pełnego wyjaśnienia zakresu strat w budynku skarżącego wskutek powodzi, z uwzględnieniem wszystkich uwag poczynionych wyżej oraz wytycznych SKO w R. w decyzjach z dnia [...] października 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.