VIII SA/Wa 804/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. K.i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 11 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 11 września 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania R. i G. K. (dalej: inwestorzy, skarżący, strona) od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji, Wójt) z 21 lipca 2025 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestorów, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach: [...] i [...], położonych w miejscowości J. na terenie Gminy P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że inwestorzy wnioskiem z 28 maja 2025 r. wystąpili do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z 21 lipca 2025 r. Nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. 2024 poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: rozporządzenie wykonawcze), odmówił ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach: [...] i [...], położonych w miejscowości J. na terenie Gminy P.. Z decyzji tej wynika, że podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył szerokość frontu terenu inwestycji - 45 m. W związku z tym granicę minimalnego obszaru analizy według Wójta należało wyznaczyć w odległości 3 x 45 m = 135 m, nie mniej niż 50 m od granic terenu inwestycji. Organ I instancji ustalił, że na tak zakreślonym terenie analizowanym nie występuje zabudowa, bowiem zarówno teren objęty wnioskiem, jak i analizą jest użytkowany rolniczo i pozbawiony zabudowań. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, wskazało, że w jego ocenie należy przyjąć, iż szerokość frontu terenu wynosi 38 m. Jest to część granicy działek nr [...] i nr [...], która przylega do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (działki nr [...] i nr [...]), i z której odbywa się główny wjazd na działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja (inwestorzy w punkcie 8 - obsługa komunikacyjna wniosku o ustalenie warunków zabudowy określili: dostęp do drogi publicznej bezpośredni - nr działki ewidencyjnej [...]). W konsekwencji minimalne ustawowe granice obszaru analizowanego powinny wynosić w realiach niniejszej sprawy 114 m (3 x 38 m) od granic terenu inwestycji, a nie 135 m jak przyjął i wyznaczył organ I instancji. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym przyjętym przez organ I instancji (większym niż wskazany przez Kolegium) nie ma żadnej zabudowy. W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości ustawowej jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Ta wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego; daje jego pełen obraz w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Zdaniem Kolegium przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd, dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego". Niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego. Poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć bowiem charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a nie wyłącznie subiektywnemu interesowi wnioskodawcy zainteresowanemu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przewidzianym we wniosku o jej wydanie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc o funkcji takiej samej jak wnioskowana, zlokalizowana jest na działce nr [...] w odległości około 250 m od działek objętych wnioskiem. W ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [...] nie mogła zostać uwzględniona w przeprowadzonej analizie. Uwzględnienie tej zabudowy (analogicznie także innej, położonej w podobnej odległości, tj. 250-300 m lub jeszcze dalej od terenu inwestycji) sprowadzałoby się de facto do ww. niedopuszczalnego "poszukiwania" obiektów budowlanych, co skutkowałoby niezasadnym rozszerzeniem obszaru analizowanego (dość znacznym w stosunku do wyznaczonego). W konsekwencji za niezasadne organ II instancji uznał stanowisko zaprezentowane przez inwestorów w odwołaniu, że w przedmiotowej sprawie rozważyć należałoby rozszerzenie obszaru objętego analizą urbanistyczną do 250 m od obszaru inwestycji. Zdaniem Kolegium planowane zamierzenie musi być nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast elementem, do którego nawiązuje się w ramach zapewnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą być wyłącznie obiekty planowane. Nowa zabudowa powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników w stosunku do zabudowy już istniejącej, a nie planowanej; należy uwzględnić aktualny w chwili prowadzenia postępowania istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, nie będzie stanowić kontynuacji funkcji terenu w obszarze analizowanym. Co więcej, brak zabudowy uniemożliwia wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia wykonawczego (co do którego organ odwoławczy wskazał prawidłowo, że wydał je Minister Rozwoju i Technologii dnia 15 lipca 2024 r.). Zdaniem Kolegium planowana inwestycja godziłaby w zastany stan rzeczy; ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doprowadziłoby do stworzenia zupełnie nowego ładu przestrzennego w postaci zabudowy na niezbudowanym aktualnie obszarze. Z uwagi zatem na brak łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., Kolegium uznało za zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd), zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem strony z uwagi na fakt, że działki o numerach: [...] i [...] znajdują się na terenach użytkowanych rolniczo, a w ich sąsiedztwie brak jest zabudowań mieszkalnych, w sytuacji gdy przy tej samej drodze, przy której położone się działki skarżących i w bliskiej odległości od niej, znajdują się działki zabudowane domami mieszkalnymi; 2) przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wydane orzeczenie, tj.: a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego obywatela, a przede wszystkim pominięcie faktu, że chociaż przedmiotowe działki wykorzystywane są obecnie rolniczo, a na bezpośrednio sąsiednich działkach brak jest budynków, to w niedalekiej odległości (około 250 m) znajdują się domy mieszkalne oraz inna zabudowa, co powinno skutkować rozszerzeniem obszaru analizy urbanistycznej poza ustawowe minimum; b) art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie mogą uzyskać warunków zabudowy odnośnie do działek o numerach: [...] i [...], w sytuacji gdy właściciele sąsiednich działek również wystąpili o warunki zabudowy i nie można wykluczyć, że w obszarze objętym analizą urbanistyczną powstanie w przyszłości zabudowa jednorodzinna; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana do realizacji w terenie, który nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia wykonawczego, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; 3) udziału powierzchni zabudowy; 4) szerokości elewacji frontowej; 5) wysokości zabudowy; 6) geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych); 7) minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej; 8) minimalnej liczby miejsc do parkowania. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika więc, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 643/18, publ. LEX nr 2602861). Z kolei w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 metrów oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną, stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 11 rozporządzenia wykonawczego). Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., która dała podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium dokładnie przeanalizowało treść i wyniki analizy urbanistycznej, dokonując wprawdzie zmniejszenia minimalnych granic obszaru analizowanego, jednak ta zmiana nie miała wpływu na wynik sprawy. Organy jednoznacznie bowiem uznały, że nawet w obszarze analizowanym przyjętym przez organ I instancji nie ma żadnej zabudowy, do której można byłoby odnieść nową zabudowę, a elementem, do którego nawiązuje się w ramach zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" nie mogą być wyłącznie obiekty planowane. Z akt administracyjnych wynika, że najbliższa zabudowa jednorodzinna znajduje się w odległości około 250 m od działek objętych wnioskiem. Tak samo skarżący wskazują, że przykładowo na działce nr [...] oddalonej o około 250 m od terenu inwestycji posadowiony jest dom mieszkalny, również na północny zachód (po drugiej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]) znajdują się budynki mieszkalne oraz gospodarcze. Zdaniem skarżących należało rozważyć poszerzenie obszaru analizy urbanistycznej, ponieważ wprawdzie obecnie działki inwestycyjne są wykorzystywane rolniczo, to jednak w promieniu 250-300 m znajduje się zabudowa mieszkalna i użytkowa. Nie powinno się więc w badanym obszarze wykluczać możliwości posadowienia budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu twierdzenia skarżących - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - nie znajdują uzasadnienia, bowiem poszerzenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21, publ. Lex nr 3452935, z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2119/20, publ. Lex nr 3575381, sygn. akt II OSK 2146/20, publ. Lex nr 3575495, z 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2288/24, publ. Lex nr 3928443). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie wskazało, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa, a uwzględnienie zabudowy, o której wspominają skarżący (na działce nr [...] oraz innej w odległości 250-300 m od działki inwestycyjnej), prowadziłoby do niedopuszczalnego "poszukiwania" obiektów budowlanych, co skutkowałoby niezasadnym rozszerzeniem obszaru analizowanego (dość znacznym w stosunku do wyznaczonego). Poza tym Sąd zauważa, że przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jasno ogranicza wielkość obszaru analizowanego nie mniej niż 50 m i nie więcej niż 200 m od granic terenu inwestycji. Zatem Kolegium prawidłowo stwierdziło, wbrew zarzutom skargi, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek tzw. kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie występuje zabudowa, która dałaby możliwość określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanych działek w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia wykonawczego. W tym miejscu należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07 (publ. Lex nr 465665), że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Realizacja prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości nie może naruszać zastanego na danym obszarze ładu urbanistyczno-architektonicznego. Aktualny sposób użytkowania działek na obszarze analizowanym to grunty rolne, bez żadnej zabudowy. Dlatego wskazywane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych (II OSK 952/10, II OSK 2618/18, II OSK 1718/22, II SA/Gd 592/23 i II SA/Bk 614/18) jest nieadekwatne do okoliczności przedmiotowej sprawy. Skarżąca w skardze zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego, skutkujące pominięciem interesu obywatela w uzyskaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Natomiast stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Prawidłowo dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., a zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, jest jasna i logiczna, poddaje się kontroli Sądu. Poza tym organy administracji są zobowiązane przez art. 6 k.p.a. do działania na podstawie przepisów prawa, które w tym przypadku nie pozwalają na poszerzenie obszaru analizowanego do odległości powyżej 200 m od granic terenu inwestycji, ponad którą znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.