II OSK 2288/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 164/24 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO.415/441/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 12 września 2023 r. nr AR-P.6730.433.2023.KC11; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz S. K. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 164/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi S. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO) z 22 listopada 2023 r. nr SKO.415/441/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 27 kwietnia 2023 r. inwestor J. R. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działki nr ew. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul.[...]. Prezydent Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 12 września 2023 r. nr AR-P.6730.433.2023.KC11 - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium odwołując się do art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) - przeanalizowało parametry zabudowy ustalone przez organ pierwszej instancji i stwierdziło, że organ ten prawidłowo wytyczył obszar analizy, a następnie prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, ustalił wszystkie wymagane dane, które stały się podstawą do prawidłowego określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. WSA w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki przyjął, że sporna inwestycja w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację dominującej funkcji w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Podniesiono, że wszystkie parametry projektowanych budynków jednorodzinnych zostały wyznaczone w ramach prawidłowo ustalonych średnich dla obszaru analizowanego. Podkreślono, że analiza spełnia wszystkie standardy wynikające z u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji rozwiązania przyjęte w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie burzą ładu przestrzennego - nie odbiegają od gabarytów budynków występujących w obszarze poddanym analizie. Wyjaśniono, że przeprowadzona analiza urbanistyczna potwierdza kontynuację funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Analizą objęto działki w promieniu 195 m od granic działki, na której planowana jest inwestycja tj. trzykrotnej długości frontu działki inwestycyjnej (65 m). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa (serwis samochodowy). Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji parametrów zabudowy podkreślono, że: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na 0,11- 013 przy średnim wskaźniku tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącym 0,13; szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego ustalono na 12 m - tj. w średniej wielkości stwierdzonej w obszarze analizowanym; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w decyzji w granicach od 6 do 8 m, przy takich samych wartościach zabudowy mieszkalnej obecnej w najbliższym sąsiedztwie tj. na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] - wyznaczona wysokość mieści się w zastanych w obszarze analizowanym średnich i świadczy o poprawności działania organu w świetle ustawy oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony jako minimum 50% powierzchni objętej wnioskiem, co odpowiada warunkom istniejącym w okolicznej zabudowie; nieprzekraczalną linię zabudowy określono od strony ul. [...] jako przedłużenie istniejącej już linii zabudowy mieszkaniowej na działce sąsiedniej. Zdaniem sądu wojewódzkiego w zakresie parametrów planowanej inwestycji, słusznie uznano za spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kwestii zarzuconej nieprawidłowości w zakresie geometrii dachu podkreślono, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy dwuspadowe, jak i wielospadowe oraz płaskie - dotyczy to zlokalizowanego w najbliższym sąsiedztwie budynku usługowego. W ocenie sądu pierwszej instancji ustalenie geometrii dachu jako płaskiego usytuowanego równolegle bądź prostopadle w stosunku do frontu terenu, z kalenicą na wysokości od 6 do 8 m wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowe. Zauważono, że rozwiązanie takie nawiązuje do obecnego w obszarze analizowanym budynku, a wysokość kalenicy mieści się zasadniczo w ustalonych przez urbanistę wartościach średnich występujących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Następnie zaznaczono, że w treści zaskarżonej decyzji zawarto wymogi dotyczące konieczności zastosowania w przyszłości rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, podkreślając iż należy w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli oraz zapewnić co najmniej niepogorszenie stanu stosunków wodnych. Nietrafny w ocenie sądu wojewódzkiego jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji wyników analizy urbanistycznej. Wyjaśniono, że brak załącznika nie jest tym samym, co jego niedoręczenie stronie. Wskazano, że co do zasady, samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania. Zaznaczono, że w sprawie skarżący skutecznie wniósł odwołanie. Miał też zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, a zatem również z wynikami analizy urbanistycznej. Zdaniem sądu wojewódzkiego skorzystanie z tego uprawnienia należało do uznania skarżącego i nie ma wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie orzeczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oparta została na sprzecznej z prawem analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na działki/nieruchomości sąsiednie, które zostały uwzględnione przy opracowaniu już poszczególnych parametrów dla planowanej zabudowy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w ustawie: decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w sytuacji, gdy brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach, nowa zabudowa nie jest dostosowana do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych dotychczasowej zabudowy, sprzeczność z wymogami ładu przestrzennego, bezpodstawne przyjęcie iż na gruncie niniejszej sprawy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa), bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym poprzez wzięcie pod uwagę budynku zabudowy usługowej z płaskim dachem, w sytuacji gdy wniosek dotyczył zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, braku literalnego rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wzięciu pod uwagę działki, która znajduje się poza ustawowym znaczeniem obszaru analizowanego; III. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego naruszenie polegające na wadliwym przyjęciu, że załączona mapa odwzorowująca część graficzną decyzji pozwala na ustalenie i badanie obszaru zabudowy i zagospodarowania sąsiednich działek, podczas gdy mapa stanowiąca załącznik do decyzji jest niepełna; IV. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zarzutu wskazującego na brak załącznika do decyzji w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego, dołączona mapa stanowi jedynie wycinek obszaru analizowanego; V. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarga złożona do WSA w Rzeszowie w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a - zasługiwała na uwzględnienie; VI. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu wielu istotnych argumentów w opisie przebiegu sprawy, co niewątpliwie nie mogło pozostać bez wpływu na wynik sprawy, albowiem poprawne rozważenie tych kwestii nie pozwoliłoby utrzymać wadliwej decyzji w obrocie prawnym; VII. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów, natomiast WSA Rzeszowie oddalił skargę pomimo, iż w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium i organ pierwszej instancji popełniono błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), takie jak: przyjęcie, że na obszarze analizowanym jest obiekt o podobnych parametrach, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym poprzez wzięcie pod uwagę budynku zabudowy usługowej z płaskim dachem, w sytuacji gdy wniosek dotyczył zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane okazały się celne. Kluczowym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.(wyznaczenie obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy), czego nie dostrzegł w toku kontroli sąd wojewódzki. Jednocześnie zauważyć należy, że podnoszony w skardze kasacyjnej § 3 ust. 1 rozporządzenia jest bezprzedmiotowy. Regulował on kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego, jednakże na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) z dniem 3 stycznia 2022 r. przepis ten został uchylony. Wniosek natomiast o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 27 kwietnia 2023 r. i tym samym w żaden sposób nie mógł być stosowany przez organy. Natomiast jego funkcję przejął ów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji regulował on zasady wyznaczania obszaru analizy i stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że należy stosować ten przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, która miała miejsce na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) ze względu na przepis intertemporalny, tj. art. 59 ust. 1 tej ustawy. Dla wyznaczenia zasięgu terenu analizy decydujące znaczenie ma definicja pojęcia "frontu terenu", która to wartość decyduje o wielkości obszaru analizy, ergo - o przyjętej do porównania zabudowy, co wpływa zarówno na parametry, jak i na funkcję proponowanej zabudowy. W zależności bowiem od tego obszaru, przedmiotem badania sporządzającego analizę będą konkretne zabudowane działki. Definiuje jednocześnie w ten sposób działki sąsiednie, które stanowią kluczowe pojęcie przy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co słusznie podkreśla skarga kasacyjna. Zdaniem NSA, zarówno organy, jak i WSA w Rzeszowie naruszyły art. 61 ust. 5a u.p.z.p, gdyż zaakceptowały wyniki analizy, które opierały się na wadliwie wyznaczonym obszarze analizy, co wyraźnie wynika z załączników graficznych do decyzji Prezydenta. Otóż granice terenu objętego wnioskiem to wydzielona część działki nr [...], która to zarówno cała działka, jak i granice terenu objętego wnioskiem (art. 52 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p.) przylegają bezpośrednio do drogi wewnętrznej tj. ul. [...]. Zgodnie z ustaleniami decyzji dojazd do drogi publicznej będzie miał miejsce poprzez ową ul. [...]. Zgodnie z kolei z legalną definicją front terenu to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Inwestor wskazał we wniosku, że wjazd na działkę inwestycyjną odbywa się z ul. [...], a dalej do systemu dróg publicznych. W świetle legalnej definicji frontu terenu należy stwierdzić, że jeżeli część działki stanowi teren objęty wnioskiem, to tylko ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej stanowi ów front terenu w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie zaś cała granica działki przylegająca do drogi. Tymczasem w zaskarżonej decyzji front terenu został przyjęty w sposób naruszający legalną definicję – bowiem jako ta granica terenu wskazanego przez inwestora, która przylega do pozostałego terenu działki nr [...], nieobjętego wz (odcinek prostopadły do drogi wewnętrznej). Tymczasem frontem terenu tutaj jest część granicy działki inwestycyjnej przylegająca do drogi (odcinek oznaczony na mapie A-D). Ten odcinek zatem powinien posłużyć do ustalenia obszaru analizy jako jego trzykrotność. Jak wynika z porównania wielkości tych odcinków, prawidłowo wyznaczony front terenu jest zdecydowanie krótszy od przyjętego w analizie. W ten sposób obszar analizy zyskał daleko większe rozmiary, niż gdyby został skonstruowany przy zastosowaniu frontu terenu rozumianego jako ten odcinek działki budowlanej przylegający do ul. [...], który stanowi teren inwestycji. Ergo – jako działki zabudowane zostały przyjęte do analizy te nieruchomości, które przy prawidłowo wyznaczonym obszarze zostałyby pominięte. Oznacza to, że wadliwie przeprowadzona analiza nie mogła stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Błędne zastosowanie art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. mogło w konsekwencji doprowadzić do błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., choć stawianie takiej tezy jest przedwczesne. Otóż jak wynika z art. 61 ust. 5 a u.p.z.p trzykrotność szerokości frontu terenu, niemniej niż 50 m jest podstawowym wzorcem wyznaczenia obszaru. Organ dysponuje możliwością poszerzenia tego obszaru, co jest procesem ad casum, jednakże zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15; wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20). Należy podkreślić, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21). Tym samym nie można wykluczyć, że sporządzający analizę uzna za celowe odejście od podstawowego modelu wyznaczenia obszaru, ale musi dokładnie wykazać taką potrzebę, a czasami nawet konieczność. Tym samym przy ponownie sporządzanej analizie jej obszar musi zostać ponownie wyznaczony, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 61 ust. 5a zd. drugie u.p.z.p., co wpłynie na dobór przyjętej do analizy zabudowy. W konsekwencji zostanie prawidłowo zastosowana zasada dobrego sąsiedztwa. Nie można bowiem zapomnieć o zasadzie legalizmu, jako kluczowej w świetle art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Jako niezasadne natomiast należało ocenić naruszenie § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z ostatnim przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w postaci elektronicznej lub papierowej. Pismem z 14 czerwca 2023 r. wraz z dołączoną mapą papierową inwestor określił teren, którego dotyczy wniosek, który to następnie został w tej postaci uwzględniony w analizie oraz samej decyzji o warunkach zabudowy (część graficzna). Decyzja o warunkach zabudowy stosownie do § 9 rozporządzenia zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a drugi w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia. Analiza znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji prowadzi do wniosku, że zawiera ona wszystkie wymagane załączniki. Zarówno załącznik w postaci załącznika graficznego do samej decyzji, jak i załącznika mapowego do analizy. Załącznik do analizy wraz z legendą zawiera wrysowane granice terenu objętego wnioskiem (ABCD), jak i granice obszaru analizy, dojazd do drogi publicznej, określa front terenu (AD). Załącznik do decyzji – linie rozgraniczające teren inwestycji, dojazd do drogi publicznej oraz linie zabudowy. Natomiast doręczenie stronie niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy nie może być postrzegane jako rażące naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia (tak wyrok NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1973/22). Jedynie niekompletność samej decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych przepisami stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) - patrz wyrok NSA z 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11. Nie można także czynić zarzutów do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji w pełni umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Niemniej zostało ono oparte na błędnym zastosowaniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stąd wadliwie przyjęte założenie spowodowało w konsekwencji konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, nie zaś konstrukcja uzasadnienia, czy wymagane przepisem jego elementy. W konsekwencji błędnie WSA w Rzeszowie oddalił skargę, zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (240 zł). NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.