VIII SA/Wa 806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania I. S. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R." lub "organ I instancji") z [...] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy wskazały przepisy art. 16a ust. 1 – 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który ostatecznie uznał, że skarżącej należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek wskazanych w art. 16a u.ś.r., czyli nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją matką. Skarżąca była bowiem zatrudniona do [...] marca 1996 r. Matka skarżącej uzyskała status osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu [...] października 2012 r. na stałe od [...] sierpnia 2012 r. Tym samym rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zaś, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Organ I instancji zauważył, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] sierpnia 2012 r. z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. 1.3. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu oraz wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Opiekę nad matką sprawuje zaś skarżąca, której wcześniej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogła zatem i nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jej matka wymaga stałej opieki oraz pomocy w codziennej egzystencji. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi R. błąd w ustaleniach faktycznych. Przedstawiła swoją sytuację rodzinną i życiową w ujęciu chronologicznym. Powołała się nadto na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej, pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć niepodejmowanie zatrudniania lub faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas pracy. Autor odwołania wystąpił zatem o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącej "przedmiotowego świadczenia". 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., niezbędnych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wyjaśniło, że wszystkie warunki wskazane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. muszą zostać spełnione łącznie, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. Wpływu na wynik sprawy nie wywiera zatem fakt, że skarżąca opiekują się swoją matką i spełnia inne przesłanki przewidziane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. SKO zauważyło, że skarżącej zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innym stanie prawnym, w świetle którego wystarczające było niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] września 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO. Autor skargi wystąpił o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie Skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego". Zaskarżonej decyzji zarzucił przy tym naruszenie prawa materialnego i błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wybrane elementy argumentacji faktycznej oraz prawnej przedstawione przez SKO. Powołał się także na obowiązujące przepisy, w tym art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zauważył, że organy pominęły fakt, iż skarżąca była zarejestrowaną osobą bezrobotną, pozostawała zatem w gotowości do podjęcia pracy w czasie, gdy jej matka została zaliczona do grona osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu. Powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisów dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. Wskazał na przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 2.2. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że aktywność zawodowa skarżącej ustała w 1996 r. Tym samym skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. SKO powołało się nadto na wyrok WSA w Olsztynie z 9 lipca 2013 r., sygn. akt SA/Ol 498/13 (prawidłowa sygnatura akt powołanego wyroku: II SA/Ol 498/13 – dopisek Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmówienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organów, należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ale do 1996 r. Skarżąca nabyła nadto prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. 4.1. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został wprowadzony do tej ustawy od 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r., a także niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Wadliwy jest bowiem w ocenie Sądu pogląd prezentowany przez organy, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć wyłącznie [podkreślenie Sądu] sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona wyżej interpretacja jednej z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie dotyczy bowiem w ocenie Sądu osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W odniesieniu do tych osób pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewidziane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy bowiem rozumieć szeroko, mając na względzie cel omawianej regulacji. Jej istotą jest zaś przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W świetle powyższych rozważań, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez te osoby, które przed 7 grudnia 2012 r. pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnując ze swojej aktywności zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która uprzednio pobierała świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania tego zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, przewidzianej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Sąd nie podziela zatem tych poglądów, które prowadzą do wniosków przeciwnych. Wskazać warto, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) orzekł o niezgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazał przy tym, że wygaszenie z mocy prawa decyzji przyznających przed 1 stycznia 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które to osoby nie spełniły przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że utracił na aktualności pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 9 lipca 2013 r. (II SA/Ol 498/13; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wniosek o przyznanie skarżącej "zasiłku pielęgnacyjnego" Sąd uznał za chybiony, gdyż sądy administracyjne nie zostały dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne. Nie posiadają zatem uprawnień do przyznawania wnioskodawcom (skarżącym) świadczeń pielęgnacyjnych lub (i) specjalnych zasiłków opiekuńczych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest nadto decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.