VIII SA/Wa 810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pani W. W. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Burmistrza I. (dalej: "organ I instancji") o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na podstawie art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami, dalej: "ustawa", "u.ś.r"). Przedstawiła orzeczenie o niepełnosprawności jej matki L.B. wystawione [...] marca 2013 r. stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności od [...] lutego 2011 r. oraz konieczność stałej opieki innej osoby. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2013 r. skarżąca była zatrudniona na [...] etatu na podstawie umowy o pracę, przy czym ta umowa o pracę została rozwiązana na mocy porozumienia stron. Poza tym skarżąca od [...] września 2011 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Wobec tego Burmistrz I. uznał, że nie jest spełniona przesłanka uzyskania świadczenia określona w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matka. Organ stwierdził też, że w momencie podjęcia przez skarżącą zatrudnienia jej matka nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności, a więc i z tego powodu nie istniał związek przyczynowy pomiędzy koniecznością opieki a rezygnacją z zatrudnienia. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odwołanie prosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Podnosiła, że przyczyną podjęcia pracy na [...] etatu była bardzo trudna sytuacja materialna jej rodziny, a wymiar czasu pracy podyktowany został koniecznością opieki na chorą matką i czworgiem dzieci w wieku [...][...][...][...] roku. Powoływała się na bardzo trudną sytuację materialną wskazując, że jej rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego jej matki w kwocie [...] zł, alimentów w kwocie [...] zł i [...] zł zasiłku rodzinnego. Mąż skarżącej jest bezrobotny. Podnosiła, że w jej ocenie pomiędzy potrzebą rezygnacji z zatrudnienia oraz obecnym brakiem możliwości podjęcia pracy a potrzeba sprawowania stałej opieki nad chorą matka istnieje związek przyczynowo- skutkowy, o którym mowa w ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że skoro niepełnosprawność matki skarżącej w stopniu znacznym datuje się od [...] lutego 2011 r., to fakt ten uprania jej opiekuna do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Dalej SKO wskazało na treść art. 16 a ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki negatywne do przyznania zasiłku określone w art. 16a ust. 8 ustawy. Jednak w ocenie organu odwoławczego wobec zawarcia umowy o prace na część etatu jedynie na miesiąc nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a więc nie jest spełniona przesłanka uzyskania świadczenia określona w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie SKO podjęcie przez skarżącą zatrudnienia na jeden miesiąc i to w czasie ubiegania się matki o uznanie znacznego stopnia niepełnosprawności miało na celu uzyskanie świadczenia rodzinnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też nie można przyjąć, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu i musiała z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. W skardze tej zarzuciła, że stanowisko SKO co do pozorności zatrudnienia jest błędne i krzywdzące. Rezygnacja z przedłużenia umowy była podyktowana sytuacją rodzinną tak jak długi okres pozostawania bez pracy wcześniej. Podnosiła też, że nie może podjąć zatrudnienia, choć to byłoby finansowo najkorzystniejsze, gdyż musi opiekować się chora matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyraża bowiem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako córce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż ustanie krótkotrwałego zatrudnienia na [...] etatu (w marcu 2013 r.) za porozumieniem stron nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Ponadto w ocenie SKO fakt podjęcia takiego krótkotrwałego zatrudnienia był podyktowany tylko uzyskaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te stanowią o braku związku przyczynowego pomiędzy utratą pracy, a podjęciem opieki nad matką, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi przeszkody do uznania, że skarżąca faktycznie nie podejmuje pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym nie stanowi przeszkody do uznania, że spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16 a. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobnie chwilowe zatrudnienie na [...] etatu w marcu 2013 r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia tej przesłanki, nawet jeśli motywem skarżącej było "wzmocnienie" przekonania organu, że zrezygnowała z zatrudnienia wobec konieczności opieki nad matką. Należy przy tym zauważyć, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, by w celu uzyskania zasiłku zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Tak samo związku rezygnacji zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nie można sprowadzać do wąsko rozumianej korelacji czasowej, to znaczy dla spełnienia przesłanki z art. 16a nie jest konieczna taka czasowa sekwencja zdarzeń, jak zdaje się rozumieć SKO, że w krótkim czasie po powstaniu stanu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki musi nastąpić rezygnacja z trwającego zatrudnienia opiekuna ubiegającego się o zasiłek. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.