VIII SA/Wa 817/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod grogi publiczne, położone w obrębie K. W. oznaczone jako działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta R. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku T. O. z dnia [...] listopada 2007 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie K. W., gmina W. ustalił wysokość odszkodowania na łączną kwotę [...] zł i do jego zapłaty zobowiązał Wójta Gminy W. w terminie 14 dni od uprawomocnienie się decyzji, stwierdzając również, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, 132ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Organ stwierdził, iż działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w K. W. miała uregulowany stan prawny w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Jako właściciel nieruchomości figurował T. O. Wskutek wniosku właściciela, Wójt Gminy W. decyzją, nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdził podział tejże działki na działki o numerach od [...] do [...], przy czym działka nr [...] o powierzchni [...] m2 wydzielona została z przeznaczeniem pod nową drogę gminną, a działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 wydzielono na poszerzenie istniejącej drogi. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2003 r. Pismem z dnia [...] lutego 2004r. T. O. wystąpił do nowego właściciela działek nr [...] i [...] o wypłatę odszkodowania za nie. Negocjacje z Wójtem Gminy W. nie doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania. Wobec tego wnioskodawca, opierając się na art. 98 ust. 3 u.g.n. wystąpił o ustalenie odszkodowania do Starosty Powiatu R.. Organ I instancji, opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł (za działkę nr [...] w kwocie [...] zł, a za działkę nr [...] w kwocie [...] zł) według zasad i w trybie przewidzianych przez art. 129 ust. 5 i art. 130 u.g.n. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina W. Wniosła o jej uchylenie. Uznała, że wartość odszkodowania została znacznie zawyżona, skoro w operacie z dnia [...] lutego 2004 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił jego wysokość na kwotę [...] zł i taką kwotę odwołująca zgodziła się zapłacić wnioskodawcy. Ponadto działka nr [...] nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ T. O. nadal pozostaje właścicielem wszystkich działek przy niej bezpośrednio usytuowanych i nie ma potrzeby budowania nowej drogi. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r., na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał Staroście Powiatu R. do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji budziły wątpliwości wysokość odszkodowania i sposób jego ustalenia. Podniósł organ, że w myśl art. 75 k.p.a. opinia rzeczoznawcy jest jednym z dowodów, podlegającym swobodnej ocenie organu, jednakże w zgodzie z regułami wynikającymi z u.g.n. Organ ten wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako: "rozporządzenie z 21.09.2004 r.") przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów właśnie w wyżej opisanym celu. Natomiast biegły nie ustalił wysokości odszkodowania według tej zasady, a na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Stanowiło to naruszenie zasad wynikających z cytowanego rozporządzenia. Reguły te nakazują najpierw uwzględnić ceny gruntów odpowiednio pozyskiwanych na pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich transakcji, można zastosować § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r., z uwzględnieniem § 26 tego aktu, stanowiącym, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne, uzyskiwane za podobne nieruchomości na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, nie wykluczając rynków zagranicznych. Ustalenie odszkodowania w opisany sposób stanowiło rażące naruszenie art. 98 ust. 3 i art. 130 ust.1 oraz art. 132 ust. 3 u.g.n. Ponadto nie zostały zbadane przez organ I instancji dalsze przesłanki przewidziane przez art. 98 ust. 3 u.g.n., iż odszkodowanie przysługuje za działki wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania w tym kierunku, tzn. nie dołączył tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji o podziale działki nr [...], tj w dniu [...] listopada 2003 r. Tym samym nie ustalił czy plan przewidywał przebieg ulic dojazdowych do działek budowlanych wyodrębnionych wskutek podziału działki nr [...] czy też wydzielenie dróg publicznych. Organ odwoławczy podniósł także, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona przez Starostę niezgodnie z art. 94 k.p.a., gdyż organ ten nie wezwał na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat, którego obecność była obligatoryjna. Strony nie mogły zadawać pytań biegłemu, co jest istotne w sytuacji kwestionowania operatu, a także nie zostały pouczone o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu zbadania poprawności kwestionowanego operatu (art. 157 u.g.n.). Opisane zachowanie organu I instancji spowodowało naruszenie art. 9 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę w dniu [...] lutego 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na którą wezwano biegłego rzeczoznawcę L. K.. Biegły podtrzymał swoją opinię. W kwestii zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. przy wycenie wartości działek i sporządzaniu operatu złożył do organu I instancji wyjaśnienia na piśmie w dniu [...] stycznia 2009 r. Nadesłany został do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez Wójta Gminy W. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] ustalił wysokość odszkodowania również na łączną kwotę [...] zł i do jego zapłaty zobowiązał Wójta Gminy W. w terminie 14 dni od uprawomocnienie się decyzji, stwierdzając również, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Organ ten przyjął nadto, że uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami Wojewody [...] zawartymi w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Od decyzji tej odwołała się Gmina W.. Zarzuciła, że kwota odszkodowania została znacznie zawyżona w porównaniu z wartością nieruchomości ([...]zł) wyliczoną w powołanym wyżej operacie z dnia [...] lutego 2004 r. Nadto działki nr [...] i [...] stanowią drogi, a nie działki budowlane. Podniosła również, że odszkodowanie za działkę nr [...] nie powinno być ustalane, gdyż działka ta nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem jako droga publiczna. Działka ta bowiem nie została włączona do sieci dróg gminnych. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Co do zarzutu braku podstaw do przyznania T. O. odszkodowania za działkę nr [...] organ II instancji stwierdził, że podział działki [...] został dokonany zgodnie z wnioskiem jej właściciela T. O.. Wskutek podziału działki nr [...] i [...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy W. jako wydzielone pod drogi publiczne. Takie też przeznaczenie wydzielonych działek przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak uchwały rady gminy o zaliczeniu tych działek do dróg publicznych nie miał wpływu na ustalenie zmiany właściciela tych działek i ich charakteru. Istotne znaczenie miało ustalenie przeznaczenia działek w decyzji zatwierdzającej podział oraz zgodność tego przeznaczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wystąpiły zatem wszystkie przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n. Skoro wystąpiły przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n., byłemu właścicielowi T. O. należało się odszkodowanie, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ zauważył, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 4 i 5 oraz działu IV rozdziału 1 u.g.n. Doprecyzowuje te uregulowania rozporządzenie z 21.09.2004 r. Wojewoda przyjął, że biegły rzeczoznawca uzasadnił, choć nie w operacie, a dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., dlaczego zastosował metodę przewidzianą przez § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r., polegającą na określeniu wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie istniejących dróg jako iloczynu wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie istniejących dróg, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Zasadą bowiem, w myśl § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, jest, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zasadę tę, z mocy § 36 ust. 3 rozporządzenia stosuje się także do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Mimo że w myśl art. 154 u.g.n. rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, to nie może być on dowolny, ale racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu II instancji biegły swoją opinię sporządził prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mimo upływu okresu 12 miesięcy (okresu, w jakim może być stosowany, w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n.) od daty sporządzenia operatu ([...] kwietnia 2008 r.) do chwili rozpatrzenia odwołania, operat mógł być dalej wykorzystywany, gdyż rzeczoznawca potwierdził jego aktualność, opatrując klauzulą z datą [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Strony miały także możliwość zajęcia stanowiska co wyników postępowania i zadawania pytań biegłemu, gdyż w dniu [...] lutego 2009 r. została przez organ I instancji przeprowadzona rozprawa. Ponadto odwołująca się Gmina W. nie udowodniła, aby występowały istotne różnice w wartościach 1 m2 nieruchomości badanych przez biegłego i oszacowanej przez tego rzeczoznawcę. Jeżeli skarżący kwestionuje operat szacunkowy, to zgodnie z powołanym w decyzji orzecznictwem, powinien przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzony na wniosek tego podmiotu. Gmina W. takiej opinii nie przedłożyła ani opinii sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Nie domagała się także sporządzenia nowej opinii, mimo prawidłowego pouczenia przez organ I instancji podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2009 r. Zatem mimo zastrzeżeń do wartości odszkodowania, nie zakwestionowała w sposób przewidziany przepisami prawidłowości sporządzonego operatu. W takiej sytuacji, zdaniem organu II instancji zostało prawidłowo ustalone odszkodowanie przez Starostę Powiatu R. i na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.w zw. z art. 9a u.g.n. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 130 w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że operat został sporządzony w okresie, gdy na rynku nieruchomości obowiązywały znacznie wyższe ceny nieruchomości, dodatkowo skorygowane o 25 %, a odszkodowanie ustalone, gdy rynek nieruchomości "istotnie się załamał", a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez usankcjonowanie takiego sposobu wyliczenia odszkodowania i niezastosowanie przez to art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 130 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o jej podziale, a wartość z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Nieuwzględnienie przez organ, że nastąpiło istotne załamanie rynku nieruchomości między datą, gdy sporządzony został operat, w którym wzięto pod uwagę ceny z lat: 2006-2008 (wówczas panowała hossa na rynku nieruchomości), a datą wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] spowodowało naruszenie wyżej powołanych przepisów. Niezależnie od tego, że skarżąca kwestionowała wysokość odszkodowania. Organy przy ustalaniu stanu faktycznego, powinny stan rynku nieruchomości, zgodnie z art. 7 k.p.a. wziąć pod uwagę z urzędu. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania T. O. w piśmie złożonym osobiście w dniu [...] lutego 2010 r. oraz na rozprawie wnosił o oddalenie skargi. W pełni popierał stanowisko Wojewody [...] Uważał, że zaakceptowana przez organy obu instancji wartość 1 m2 przejętych działek nie jest wygórowana w porównaniu w z wartością 1 m2 działek przejmowanych pod drogi publiczne w sąsiedniej gminie P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skargę Gminy W., stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych należało uznać za zasadną, choć także z innych przyczyn, niż tylko te podniesione w skardze. Istotą niniejszej sprawy jest ocena czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania za wydzieloną pod drogi publiczne nieruchomość. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodności jej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 u.g.n. rozporządzenia z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 k.p.a. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji obowiązane były do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązkiem organów obu instancji było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego prawidłowej oceny z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., w przypadku braku uzgodnienia między właścicielem, a właściwym organem wysokości odszkodowania, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się wówczas według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, w myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. Z kolei art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, w myśl ust. 2 tego art. uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o którym mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. tej ustawy. Definicję wartości rynkowej zawarto w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., gdzie przyjęto, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie z 21.09.2004 r. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie w § 36 ust. 1 na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 36 ust. 3 tego rozporządzenia zezwala na ustalenie wartości gruntów jako iloczynu wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określona wartość powiększa się o 50 %. Operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie spełnia wymogów określonych przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia z 21.09.2004 r. Rzeczoznawca majątkowy L. K. w operacie stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od metody przewidzianej w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. i zastosował metodę porównawczą wynikającą z § 36 ust. 2 pkt 1 tego aktu, jednocześnie nie powołując jednoznacznie podstawy prawnej swego stanowiska. Próbę taką podjął dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., przesłanym na żądanie organu I instancji, ponownie rozpatrującego sprawę. Jednak wyjaśnień tych nie można uznać za wyczerpujące, szczególnie w kontekście pisma T. O. złożonego w Sądzie w dniu [...] lutego 2010 r., w którym oświadczył, iż na terenie gminy P. (w której biegły nie stwierdził transakcji związanych z przejęciem gruntów pod drogi) były transakcje związane z przejmowaniem gruntów pod drogi. W omawianym oświadczeniu biegły powołał się także na stanowisko Ministra Infrastruktury, jakoby zanikły transakcje drogowe i w ten sposób upadła możliwość stosowania reguły wynikającej z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. Stanowisko Ministra Infrastruktury nie może decydować o mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia z 21.09.2004 r. Odwołanie się przez rzeczoznawcę do omawianego pisma Ministra Infrastruktury nie może zaś usprawiedliwiać odstąpienia przez tego biegłego od zasady przewidzianej przez § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Ponadto oświadczenie biegłego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie stanowiło odpowiedzi na wytyczne Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] września 2008 r. W decyzji tej organ odwoławczy nakazał poszukiwanie transakcji na rynku regionalnym, krajowym, a nawet zagranicznym, w przypadku stwierdzenia braku na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odwołał się wówczas do treści § 26 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r., który dopuszcza możliwość przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. ani zapisy rozporządzenia z 21.09.2004 r. nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r.-1 SA/Wa 1204/08). Zauważyć należy, że ani Starosta powiatu R., ani Wojewoda [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie odnieśli się do braku stanowiska biegłego w tym zakresie. W konsekwencji spowodowało to niewykonanie zaleceń przez organ I instancji. Z kolei Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie zajął stanowiska co do wadliwości postępowania w tym zakresie ani nie podał przyczyny odstąpienia od wcześniejszych swoich wytycznych. Nadto ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie odniosły się do zarzutu skarżącej, ze wartość odszkodowania jest zawyżona. Biegły nie wypowiedział się także w tej kwestii, choć i w jego obecności pełnomocnik skarżącej postawił taki zarzut podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2009 r. Dopiero podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez Wojewodę [...] poniekąd zajął stanowisko w tej kwestii, potwierdzając aktualność operatu, poprzez umieszczenie na nim klauzuli, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Czynności tej nie można potraktować jako wyczerpującej odpowiedzi na zarzuty skarżącej. Organy obu instancji zaś ograniczyły się do stanowiska, że skarżąca nie przedstawiła drugiego operatu ani oceny prawidłowości tego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Oba organy nie odniosły się do twierdzenia skarżącej, iż skłonna jest zapłacić odszkodowanie w kwocie [...] zł, zgodnie z operatem wykonanym w lutym 2004 r. Organy nie zażądały tego operatu od skarżącej w celu skonfrontowania go z operatem L. K. i to w sytuacji, gdy między sporządzeniem obu operatów upłynęły 4 lata, a wartość przedmiotowych działek gruntu zwiększyć się miała w tym okresie czterokrotnie. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Nadto organ zgromadzi wszystkie dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 u.g.n. przy zachowaniu wymogów rozporządzenia z 21.09.2004 r., a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 k.p.a.