VIII SA/Wa 817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. D. M. (skarżący, strona) wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem C. M. (ojciec, uprawniony). Wcześniej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. skarżący na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, zwana dalej: u.ś.r.) pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na ojcem (decyzji przyznającej ww. świadczenie brak jest w aktach sprawy – dopisek Sądu). W toku postępowania organ I instancji – Wójt Gminy J. [...] (Wójt, organ I instancji) ustalił, że ojciec skarżącego jest wdowcem, legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto uprawniony jest osobą leżącą, wymagającą pomocy i opieki w zabezpieczaniu wszystkich podstawowych potrzeb życiowych tj. przygotowywaniu i podawaniu posiłków, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, utrzymywaniu higieny osobistej, zmiany pościeli, praniu i sprzątaniu mieszkania. Za bezsporną uznał okoliczność, iż opiekę taką zapewnia ojcu skarżący. Miesięczny dochód w rodzinie strony w 2011 r. wyniósł [...] zł. Ostatnie zatrudnienie strony miało miejsce w Zakładzie [...] w R. ul. Z. [...]. Z wpisu w książeczce ubezpieczeniowej wynika, iż zatrudnienie nastąpiło we wrześniu 1988 r., brak natomiast daty jego zakończenia. Z oświadczenia strony wynika, iż pracował w ww. jednostce przez okres 3 miesięcy. W następnych latach skarżący podejmował prace dorywcze i był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ostatnio w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2009 r. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a u.ś.r., gdyż w jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę, a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy. Według organu I instancji dla spełnienia tej przesłanki - przyznania świadczenia, osoba uprawniona powinna rozwiązać umowę o pracę przez własne działanie po zaistnieniu okoliczności powodujących konieczność sprawowania opieki. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, wnioskując o przyznanie przedmiotowego zasiłku ze względu na konieczność stałej opieki nad ojcem. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie spełnia wymienionej w art. 16a u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem, bowiem nie pracuje on od 1988 r., zaś niepełnosprawność u uprawnionego powstała w 2008 r. tj. 20 lat później. Jednocześnie Kolegium podało, że okoliczność, iż w okresie od 2011 r. do 2013 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem aktualnie obowiązujący przepis art. 16a u.ś.r. wymaga dla przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego faktycznej rezygnacji z wykonywanego zatrudnienia. W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego skarżący wskazał, iż jego ojciec wymaga całodobowej opieki. Do tej pory pracował dorywczo, jednak od kiedy stan zdrowia jego ojca wymaga stałej opieki nie pracuje. Mieszka sam z ojcem ciężkich warunkach (bez bieżącej wody, łazienki i centralnego ogrzewania). Ojciec jest osobą leżącą, nie jest w stanie sam się poruszać, do każdej czynności potrzebna jest mu pomoc drugiej osoby. Wszystkie czynności w zakresie opieki nad ojcem skarżący wykonuje sam. W konsekwencji wskazał, iż spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w u.ś.r. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w u.ś.r. dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. i związku tą rezygnacją z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym, jako synu osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Oznacza to, że osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a u.ś.r. osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, iż do dnia [...] lipca 2009 r. skarżący podlegał rejestracji jako osoba bezrobotna, pozostawał zatem w gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Następnie podejmował prace dorywcze i miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2011 r. bezterminowo (decyzja ta nie została włączona do akt administracyjnych, a okoliczność ta wynika z wydanych w sprawie decyzji). Zdaniem Sądu brak w art. 16 a u.ś.r. w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1 a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy ten sam organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, które miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego, jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów u.ś.r. i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.