VIII SA/Wa 819/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59f i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] za samowolną budowę budynku mieszkalnego o kubaturze [...] m ³ wybudowanego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. B. [...] przez J.W.. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy samowolnej budowie opisanego powyżej oraz nałożył na J.W. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Inwestorka przedłożyła wymagane dokumenty za wyjątkiem zgody A.B. właścicielki działki o nr ew. [...] przy ul. B. [...], która to działka została w niewielkim stopniu została zajęta przez budowę przedmiotowego budynku. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekroczenie to nie powoduje pogorszenia warunków zabudowy działki A.B. w stopniu niedopuszczalnym. Poza tym zrealizowany budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z tym przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego należało określić wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego dokonał tego w oparciu o zasady określone w art. 59f Prawa budowlanego. Odwołanie od tego postanowienia złożyła J.W. wnosząc jego zmianę poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w najniższej przewidzianej prawem wysokości oraz rozłożenie jej na raty. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że pierwszy poziom budynku został wzniesiony w latach 1988 – 1994 a zatem pod rządami poprzednio obowiązującego prawa budowlanego i ta część budynku nie podlega opłatom legalizacyjnym. Druga kondygnacja została wzniesiona w roku 1997 z tego powodu, iż w tej dacie zerwany został dach. Podczas remontu dachu budynek został podwyższony o jedną kondygnację. Wobec powyższego legalizacja tego obiektu mieści się w okresie wolnym od opłat legalizacyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał niewłaściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy a zażalenie podlega uwzględnieniu lecz z innych powodów niż zostały w niej powołane. W ocenie organu II instancji J.W. nie przedłożyła wszystkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji, w szczególności nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J.W. złożyła jedynie oświadczenie dotyczące działki nr ew. [...] natomiast przedmiotowy budynek przekracza granicę i zajmuje również część działki o nr ew. [...] stanowiącą własność A.B.. Wobec powyższego należało przedstawić także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane. Brak takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła J.W.. Zarzuciła w niej naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 107 i art. 126 kpa poprzez poczynienie przez organ II instancji ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, przy jednoczesnym nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na jakiej podstawie ustaleń tych dokonał. W szczególności zarzuciła uznanie przez organ odwoławczy, że przekroczyła swoją budowa granicę z działką nr [...] w sytuacji, gdy nigdy ta kwestia nie była przedmiotem sporu pomiędzy Skarżącą, a właścicielka działki nr [...]. Zatem rozstrzyganie w tej materii jest przedwczesne i mogło być poczynione jedynie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Poza tym organ II instancji dowolnie ustalił, że przekroczenie granicy nieruchomości powoduje pogorszenie warunków zabudowy działki A.B. pomimo tego, że okoliczność ta nie wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nad to Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej oraz organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Podnosząc powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie był ograniczony do skontrolowania jedynie obliczeń i sposobu ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej lecz był zobowiązany również do oceny zasadności prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, w szczególności mógł odstąpić od merytorycznej oceny sposobu naliczenia uznając, że zaszła przeszkoda prawna uniemożliwiająca wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Pogląd ten znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1812/07. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ,,Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany." W związku z powyższym organ II instancji rozpoznający zażalenie Skarżącego odnoszące się jedynie do wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej miał obowiązek skontrolować przebieg całego postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego należy stwierdzić, że przywołana na wstępie postanowienia podstawa prawna orzekania nie odpowiada sentencji tego rozstrzygnięcia. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji czyli zastosował normę określoną w art. 138 § 2 kpa. Interpretacja tej niewątpliwej sprzeczności jest o tyle utrudniona, że uzasadnienie postanowienia nie rozstrzyga tego problemu, chociaż raczej wskazuje na podjęcie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności świadczy o tym stwierdzenie, że ,,Brak oświadczenie wobec działki nr 53 stanowi wystarczającą przesłankę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49b ust. 1 Pb". Niemniej treść sentencji rozstrzygnięcia uchylająca zaskarżone postanowienie wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzania postępowania przez organ I instancji. W tym miejscu należy uznać, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wynika z powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego , co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzenia z naruszeniem przepisów procesowych. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci analizy dokumentów mieści się w kompetencji organu odwoławczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinien wskazać przyczyny odstąpienia od zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 kpa. Dodatkowo organ odwoławczy nie wskazuje w jakim zakresie postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że uchybieniem inwestora było nieprzedłużenie oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane nieruchomości oznaczonej nr [...]. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem I instancji taki obowiązek na inwestora nie został nałożony. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązywało do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazując, że dotyczy ma on również działki nr [...]. W tej sytuacji nie można czynić zarzutu J.W., że takiego oświadczenia nie złożyła. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że organ odwoławczy jest zobowiązany prześledzić postępowanie organu I instancji w całości. Nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji. W szczególności powinien rozważyć możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego. Skoro więc organ II instancji stwierdził naruszenie obowiązków przewidzianych w Prawie budowlanym to miał obowiązek wezwać do ich usunięcia w oparciu o art. 49 ust 3 w/w ustawy. Należało więc wezwać inwestora do złożenia stosownego oświadczenia co do działki nr [...]. Nie można domniemywać, że ze względu na dotychczasową postawę właścicielki działki nr [...] takiego oświadczenia Skarżąca by nie uzyskała. Brak takiego postępowania uniemożliwiło jej usunięcie tego naruszenia bądź wykazanie , że naruszenie nie ma miejsca. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Na marginesie odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu i skardze należy podnieść, że zaprezentowany przez Skarżącą pogląd co do sposobu naliczania opłaty jest co najmniej wątpliwy. Zasadnym wydaje się przytoczenie w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych. Najbardziej reprezentatywny w tym zakresie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II OSK 782/06, w którym stwierdzono, że ,, Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nawet gdyby, postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed ww. datą, gdyż jeśli nawet było takie wszczęte, to faktycznie dotyczyło ono innego obiektu." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04. Wynika z niego, że "Nie ma możliwości prawnych, aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., a pozostałe na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Skoro bowiem prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie) przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie, iż budowa nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r. powoduje, iż do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r." Odnosząc się do innego z zarzutów Skarżącej nieodniesienia się przez organ odwoławczy do treści odwołania kwestionującego prawidłowość ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy uznać, że dokonywanie w tym zakresie kontroli było zbędne ze względu na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie oceni czy prowadzone pomiędzy Skarżącą, a właścicielką działki nr [...] postępowanie w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy ma wpływ na wynik toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Okoliczność ta jest szczególnie istotna z uwagi na czyniony w skardze zarzut dowolnego i nie znajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenia, że budynek zajmuje część działki nr [...]. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.