VIII SA/Wa 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania T. G. (dalej: Skarżąca), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2019 r. odmawiającej przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem J. G. w pkt 1/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; w pkt 2/ przyznało T. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowana opieką nad mężem J. G., na okres od [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. wynosi [...] zł, a począwszy od dnia 1 października 2019 r. w pozostałych miesiącach 2019 r. po [...] zł miesięcznie. Decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Decyzją [...] z [...] września 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem J. G. z uwagi na fakt, że niepełnosprawność J. G. nie powstała przed ukończeniem 18 czy 25 roku życia, o czym stanowi przepis art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. – ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż przy rozpatrywaniu sprawy o świadczenie pielęgnacyjne organ winien mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/134. Skarżąca wskazała też, że pobierała specjalny zasiłek pielęgnacyjny w związku z opieką nad mężem, lecz zrezygnowała z tego świadczenia w dniu [...] sierpnia 2019 r. na rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wydając decyzję z [...] października 2019 r. ustaliło, że wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad J. G. Uznało (na podstawie oświadczenia Strony), że Skarżąca nie jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika albo domownikiem rolnika, nie posiada gospodarstwa rolnego. J. G. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2018 r. zaliczony został do osób ze [...] stopniem niepełnosprawności na czas określony do 30 listopada 2020 r., nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2012 r., niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia Skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż J. G. nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej, całodobowej opieki. Choruje na [...] – ma [...], [...], [...], [...]. Przyjmuje na stałe leki, wymaga systematycznych badań kontrolnych. Skarżąca wykonuje przy mężu wszystkie niezbędne czynności życia codziennego m.in. : przygotowuje i podaje posiłki, dawkuje i podaje lekarstwa, wykonuje codzienne zabiegi higieniczne, pomaga w myciu, ubieraniu, umawia i towarzyszy w wizytach laboratoryjnych i u lekarzy, czuwa w nocy nad chorym w związku z czym nie pracuje i nie może podjąć pracy zarobkowej. Przez całą dobę sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę. Wnioskodawczyni po raz pierwszy ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na męża. Nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małzonka przyznawanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, [...] świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w rodzinie nie jest ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na osobę wymagająca opieki. Ojciec J. G. nie żyje, matka K. G. nie może sprawować opieki nad synem, gdyż sama jest osoba wymagająca opieki. Decyzją [...] z [...] grudnia 2018 r. przyznano Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., która następnie na wniosek Skarżącej została uchylona decyzją [...] z [...] września 2019 r. na podstawie art. 155 kpa, co powoduje, że wywołała ona skutki na przyszłość (ex nunc). Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż zgodnie z pismem z [...] października 2019 r. Skarżąca nie wniosła od niej odwołania. Kolegium podniosło, że warunki nabywana prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa z 28 listopada 2003 r. – ustawa o świadczeniach rodzinnych (dalej: ustawa). Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje m.in. osobom, na których ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub zrezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto przytoczył zapis art. 17 ust. 1b ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść w/w art. 17 ust. 1b ustawy, a takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13. SKO wskazało, że Trybunał Konstytucyjnego w/w wyrokiem orzekł niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności). Przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w którym dominujący jest pogląd, że w związku z w/w wyrokiem Trybunału nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niekonstytucyjną (niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia nie jest możliwe stosowanie art. 17 ust. 1b z uwagi na jego niekonstytucyjność. SKO wskazało, że podziela w/w poglądy w związku z czym organ I instancji rozpoznając wniosek Skarżącej obowiązany był zbadać czy spełnia ona warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem ust. 1 b tego przepisu, czego organ I instancji nie uczynił. W ocenie SKO zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że Skarżąca spełnia przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Skarżąca opiekuje się mężem, który legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Skarżącą jako zonę obciąża obowiązek alimentacyjny wobec męża co wynika z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z uwagi na sprawowana opiekę nad osobą niepełnosprawną Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Kolegium podało, ze prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydano na czas określony. W takiej sytuacji prawo do świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Stwierdziło, iż Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] sierpnia 2019 r. zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło jej przysługiwać od 1 sierpnia 2019 r. Ponieważ, w tym czasie Skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża, co stanowi przesłankę negatywna do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero od [...] września 2019 r. tj. od dnia uchylenia decyzji dotyczącej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego możliwe stało się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które w ocenie SKO przysługuje od [...] września 2019 r. do [...] listopada 2020 r. tj. do ostatniego dnia miesiąca na jaki zostało wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość przyznanego świadczenia za okres 2019 r. wynosić ona będzie [...] zł miesięcznie – zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 9.11.2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019. Wyjątek stanowi okres od [...] września 2019 r. do [...] września 2019 r., za który świadczenie pielęgnacyjne wyniosło [...] zł zgodnie z regułą z art. 17 ust. 4 ustawy. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc ustala się dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje, przy czym kwotę zaokrągla się do 10 groszy w górę ([...] zł : 30 dni = [...] zł/dzień; [...] x 19 dni = [...] zł – po zaokrągleniu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wskazała, ze zrezygnowała ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego pismem z [...] sierpnia 2019 r. Decyzja [...] z [...] grudnia 2018 r. została uchylona od dnia 1 sierpnia 2019 r. i od tej daty Skarżąca nie pobierała specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2019 r. i 1 września 2019 r. do 11 września 2019 r. Odpowiadając na skargę Kolegium wskazało, że aczkolwiek Skarżąca złożyła wniosek [...] sierpnia 2019 r., zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło jej przysługiwać od 1 sierpnia 2019 r., ale w tym czasie była ona uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża, co stanowi przesłankę negatywną do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka ta ustała dopiero od [...] września 2019 r. tj. od dnia uchylenia decyzji dotyczącej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto SKO wskazało, że decyzję tę wydano na podstawie art. 155 kpa, co powoduje że wywołuje ona skutki na przyszłość. Podniosło m.in., że prawidłowym działaniem organu I instancji winno być rozpoznanie wniosku o uchylenie (wygaszenie) decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i przeprowadzenie "dwutorowo" postępowań: w sprawie uchylenia decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie i w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy zachowaniu ciągłości zachowania tych świadczeń. Ostatecznie wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją kasatoryjną uchyliło rozstrzygnięcie odmowne i przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełniała ona wszystkie przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), a także z uwagi na to, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2019r., sygn. III SA/Gd 423/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne powinien otrzymywać od 1 sierpnia 2019r., gdyż w sierpniu złożyła ona wniosek, w którym dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, oraz złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto, jak podniosła Skarżąca, od 1 sierpnia 2019 r. nie otrzymuje specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej od [...] września 2019r., bowiem w tym dniu wydana została decyzja organu I instancji o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2018r. przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na J. G. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek, tj. od sierpnia 2019r. Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skoro bowiem ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (wyrok NSA z 14 listopada 2017r., I OSK 886/17, dostępny w CBOSA) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. W ocenie Sądu, sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona zrzekła się wcześniej ustalonego prawa do świadczenia rodzinnego i nie zostało jej ono wypłacone (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018r., I OSK 82/18, CBOSA). W konsekwencji okoliczność, że Skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące sierpień -wrzesień 2019r., nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i w pkt 1 zaskarżonej decyzji przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne dopiero od [...] września 2019r., zamiast od 1 sierpnia 2019r. Jednocześnie leżące u podstaw takiego rozstrzygnięcia przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013r., I OSK 1129/12; z 17.04.2014r., I OSK 980/13; z 4.08.2017r., I OSK 2257/16, dostępne w CBOSA), gdzie także wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok NSA z 12.04.2017r., I OSK 1987/15, CBOSA). W niniejszej sprawie już we wniosku złożonym do organu I instancji [...] sierpnia 2019r. Skarżąca wyraźnie zadeklarowała, że od dnia 1 sierpnia 2019 r. wnosi o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyraża zgodę na uchylenie decyzji. Oświadczenie to, nota bene jak wskazał Burmistrz Miasta i Gminy [...] w decyzji z [...] września 2019 r., należy poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 kpa, zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji tj. od 1 sierpnia 2019 r. – vide ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wyda decyzję reformatoryjną, w której prawidłowo określi - stosownie do wyrażonej wyżej przez Sąd oceny prawnej oraz poczynionych przez organ ustaleń - termin początkowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, po uprzednim zweryfikowaniu terminu pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. ----------------------- 8