VIII SA/Wa 827/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K., E. C., J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 827/08 Uzasadnienie W dniu [...] marca 2006 roku Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy K. Do publicznej wiadomości zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako ustawa, informację o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium i możliwości składania wniosków dotyczących studium ogłoszono w prasie lokalnej ,, [...]’’ w dniu [...] października 2006 roku oraz przekazano sołtysom poszczególnych sołectw. Projekt studium przedstawiono do uzgodnienia i opiniowania. Po wykonaniu projektu studium na podstawie art. 11 pkt 10 i art. 11 ustawy organ podał do publicznej wiadomości w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, w telewizji lokalnej oraz poinformował sołtysów o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium i o możliwości składania uwag w dniach od [...] grudnia 2007 roku do [...] stycznia 2008 roku. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w studium odbyła się w dniu [...] stycznia 2008 roku. W dniu [...] października 2008 roku Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Integralną częścią podjętej uchwały były – tekst studium - stanowiący załącznik nr [...] i [...], rysunek studium – stanowiący załącznik nr [...] oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiący załącznik nr [...]. W dniach [...] października 2008 roku, [...] października 2008 roku, [...] października 2008 i [...] października 2008 roku skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej uchwały jako naruszającej ich interes prawny. W dniu [...] października 2008 roku Rada Miejska w K. odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] października 2008 roku. W dniu [...] listopada 2008 roku skarżący wnieśli skargę na uchwałę nr [...] podjętą w dniu [...] października 2008 roku przez Radę Miejską w K. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. W uzasadnieniu skargi podnosili, że uchwalona zmiana Studium dotyka ich żywotnych interesów, gdyż dotyczy ona zmiany lokalizacji obwodnicy miasta K. Nowa rezerwa terenowa pod obwodnicę wyznaczona została na działkach skarżących i innych mieszkańców Ł. w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkalnej. Kolejnym zarzutem wobec przedmiotowej uchwały podnoszonym przez skarżących był zarzut nieskutecznego poinformowania społeczności lokalnej Ł. o przystąpieniu do zmiany Studium i o jego wyłożeniu do konsultacji społecznych – czym naruszono przepisy art. 9 – 14 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących nieskuteczne poinformowanie mieszkańców narusza normy Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Z tego względu szereg uwag i pism mieszkańców nie zostało uwzględnionych. Zarzuty do nowego Studium dotyczyły nie tylko nieuzasadnionej zmiany usytuowania obwodnicy K., ale także nie wykazania wpływu na środowisko przyrodnicze i zdrowie mieszkańców nowej lokalizacji obwodnicy. W ten sposób doszło do naruszenia przepisu art. 10 ust.1 pkt 1, 3, 5, 9 ustawy. Następnym zarzutem wobec podjętej uchwały był brak postępowania w zakresie Oceny Oddziaływania na Środowisko( dalej OOŚ). Studium włączone zostało do katalogu dokumentów, dla których wymagane jest przeprowadzenie strategicznej OOŚ - art. 46 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( DZ.U nr 199, poz. 1277), której tutaj nie przeprowadzono. W ocenie skarżących stosując prawo krajowe, a w szczególności przepisy prawa krajowego specjalnie ustanowione dla wprowadzania w życie dyrektywy, sądy krajowe są zobowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektywy po to by osiągnąć rezultat, o którym mowa w art. 189 TWE. Władze gminy w związku z uwagami Stowarzyszenia Ekologicznego [...] zleciły wykonanie dla potrzeb projektu Studium opracowania ,, Analiza porównawcza trzech wariantów przebiegu obwodnicy miasta K." W ocenie skarżących analiza ta nie może być uznana za odpowiednik prognozy oddziaływania na środowisko, gdyż nie spełnia ona podstawowych kryteriów w art. 41 ust.2 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska( DZ.U z 2008 roku, nr 25 , poz. 150 ze zm.). Analiza ta ma tylko służyć udowodnieniu, że wybrano najlepszy wariant przebiegu obwodnicy. W dalszej części skarżący podnosili, że przedmiotową uchwałą naruszone zostały zasady określone w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 przez przeniesienie rezerwy terenowej pod obwodnicę K. z obszaru nie kolidującego z obszarem Natura 2000 na obszar kolidujący z tym obszarem oraz ze zwartą zabudową mieszkaniową Ł. W świetle dyrektywy siedliskowej i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości inwestowanie na obszarach chronionych Natura 2000 nie jest możliwe w przypadku, gdy inwestycja może być zlokalizowana bez kolizji z tymi obszarami. W związku z tym zapisy uchwalonego Studium należy uznać za niezgodne z prawem polskim i unijnym. Skarżący wskazywali, że według jednego z wariantów obwodnica będzie przebiegała między innymi również przez nieczynne wysypisko śmieci, co nie odpowiada faktycznemu stanowi rzeczy, ponieważ wysypisko to jest wysypiskiem czynnym. Następnie zauważyli, że na trasie obwodnicy znajdują się czynne ujęcia wody. Według skarżących zapisy Studium stwarzają realne zagrożenie dla możliwości realizacji obwodnicy, ponieważ dotychczasowa rezerwa pod obwodnicę może zostać zabudowana, gdyż w uchwalonym Studium została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżący podnosili, że Rada Gminy związana jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego( art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podnosili, że jako właściciele nieruchomości leżących na trasie przebiegi obwodnicy mają interes prawny w jego zaskarżeniu. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy naruszyła ich interes prawny wykonując swoje władztwo planistyczne niezgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonym Studium odstąpiono od określenia funkcji terenów Ł. jako funkcji osiedleńczej, w związku z czym utraciły one swój dotychczasowy charakter jako terenów mogących być wykorzystanych pod budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż organ dopełnił wszystkich wymogów proceduralnych związanych z uchwaleniem Studium. Zdaniem organu skarżący zostali prawidłowo powiadomieni o przystąpieniu do sporządzania Studium, a po sporządzeniu projektu Studium o jego publicznym wyłożeniu i możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń. W zakreślonym terminie takich uwag nie zgłosili. W ocenie organu zostały dotrzymane terminy wynikające z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ podnosił, że skarżący nie wskazali jaki przepis prawa lub uprawnienie skarżących zostało naruszone poprzez uchwalenie Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( DZ.U nr 153 , poz.1269 ) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. ( DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101. ust.1 ustawy o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zaliczył obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Skarżący spełnili wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dochowali terminu do wniesienia skargi, po odmownym stanowisku co do usunięcia naruszenia prawa. Wykazanie interesu prawnego winno polegać na wykazaniu naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 roku, I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 roku, II OSK 1627/06, LEX nr 315977). Naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mniemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 roku, II OSK 85/08, LEX nr 4709936). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Co prawda w skardze podnosili, że ich interes prawny wynika z naruszenia prawa własności działek leżących na trasie planowanej obwodnicy K. w miejscowości Ł., nie wskazując jednocześnie dowodów własności i położenia działek, które miałyby doznać ograniczeń w związku projektowaną trasą obwodnicy miasta K. Podczas rozprawy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika zmienili stanowisko podnosząc, że naruszenie ich interesu prawnego nie należy upatrywać w naruszeniu prawa własności ich nieruchomości, a w naruszeniu procedury planistycznej przy uchwalaniu studium. Wykazanie naruszenia interesu prawnego należy do obowiązków skarżących i decyduje o tym, że sąd może przystąpić do oceny czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną. Naruszenia interesów prawnych nie można upatrywać, tak jak twierdzą skarżący, w naruszeniu procedury planistycznej( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 roku, II OSK 1765/07). Brak wykazania interesu prawnego przez skarżących powoduje, że nie zachodzi potrzeba merytorycznego odnoszenia się do zarzutów naruszenia procedury planistycznej, w tym szczególnie nie poddania projektu studium ocenie środowiskowej i naruszenie tym przepisów prawa europejskiego. Na marginesie należy podnieść, iż dopiero ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie 15 listopada 2008 roku, nałożyła obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku przygotowywania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – art. 46 przywołanej ustawy. W stanie prawnym do 15 listopada 2008 roku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagał projekt planu zagospodarowania przestrzennego- art., 40 ust.1 pkt ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Przepisy działu VI wyżej powołanej ustawy były implementacją Dyrektywy 2001/42/WE o ocenach oddziaływania na środowisko w odniesieniu do programów i planów. Według art. 249 Traktatu WE, Dyrektywa wyznacza cele – skutki do osiągnięcia – dla państw członkowskich, pozostawiając im swobodę, co do środków służących do osiągnięcia tych celów. Dyrektywa adresowana jest do państw członkowskich, natomiast bezpośrednia jej skuteczność dla jednostek jest wyjątkiem, a nie zasadą. W stanie prawnym od 15 listopada 2008 roku według przepisów ustawy z 3 października 2008 przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania wymaga zarówno projekt studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została podjęta w według stanu prawnego obowiązującego do 15 listopada 2008 roku. Biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.