II OSK 85/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz NSA Anna Żak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/07 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej "[...]" z siedzibą w W. na uchwałę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] położonej w Warszawie przy ul. [...]. W ocenie skarżącej uchwała w opisanym zakresie narusza jej interes prawny, bowiem Spółka ubiega się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania powyższej nieruchomości. Działka objęta roszczeniem skarżącej znajduje się na obszarze tzw. "Parku [...]", względem którego Rada miasta stołecznego Warszawy podjęta uchwałę nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu planistycznym Spółka złożyła wprawdzie wnioski do planu, ale uznała takie działanie za niewystarczające, bowiem żądane treści powinny być przede wszystkim uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego stosownie do regulacji art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zaskarżonej uchwale nieruchomość objęta roszczeniem skarżącej Spółki w znacznej części znalazła się na obszarze przeznaczonym pod tereny zielone, sport i rekreację. Spółka wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez przeznaczenie przedmiotowego terenu w całości pod budownictwo mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca Spółka jest reaktywowaną przedwojenną Spółką Akcyjną [...], która była właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] odmawiającego przyznania Spółce własności czasowej opisanej nieruchomości. W chwili obecnej skarżąca nie ma tytułu prawnego do ww. działki. Sąd stanął na stanowisku, że skoro skarżącej Spółce nie przysługuje prawo własności ani prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, a jej uprawnienia ograniczają się do roszczenia o ustanowienie wieczystego użytkowania, to nie posiada ona czynnej legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Od powyższego wyroku "[...]" S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżąca Spółka nie posiada czynnej legitymacji skargowej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle regulacji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy realizacja uprawnień byłego właściciela nieruchomości zależy przede wszystkim od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzaniu planu miejscowego organ planistyczny na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wiążący charakter studium przesądza zatem o możliwości realizacji uprawnień skarżącej co do nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. W świetle powyższego skarżąca Spółka posiada interes prawny do złożenia skargi w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co wynika z regulacji art. 7 powołanego dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i zastosował w sprawie przywołaną wyżej normę prawną, zasadnie argumentując, iż stosownie do przywołanej regulacji, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przy czym pojęcie interesu prawnego jak również uprawnienia nie może być rozumiane – jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca – jako naruszenie potencjalnego interesu prawnego. Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym to interes prawem chroniony i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To zaś oznacza, że skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie istniejącym obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie ten kto spodziewa się – choćby zasadnie – że nim będzie, bowiem przepisy prawa, chronią aktualne prawa właścicielskie. Nadto trzeba zauważyć, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może odnieść zamierzonego skutku. Tak samo zresztą jak zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy legitymacja skargowa w sprawach na uchwały rad gmin regulowana jest nie tym przepisem, a ww. przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi