VIII SA/Wa 828/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. G. w przedmiocie niewykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019, sygn. akt VIII SAB/Wa 16/19 1. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy w [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasadza od Burmistrza Miasta i Gminy w [...] na rzecz skarżącej B. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 17 sierpnia 2020 r., zmodyfikowanym 4 listopada 2020 r., B. G. (dalej: strona, skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] (dalej: organ, Burmistrz) grzywny w wysokości [...] zł za niewykonanie wyroku tego Sądu z 4 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 16/19, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku strony z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2960/19 oddali skargę kasacyjną Burmistrza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 16/19. Akta sprawy zostały zwrócone organowi 24 lipca 2020 r., tak więc termin wykonania ww. wyroku upłynął z dniem 7 sierpnia 2020 r. Skarżąca pismem z 14 sierpnia 2020 r. wezwała organ do wykonania przedmiotowego wyroku, zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ żądana przez skarżącą informacja publiczna, polegająca na podaniu informacji dotyczącej długu Gminy na dzień 18 lutego 2019 r., tj. kredytów, obligacji, pożyczek, została jej udzielona w formie pisemnej 28 grudnia 2020 r. Organ, uznając tę informację za przetworzoną, wezwał skarżącą w tym piśmie do wykazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji, wyznaczając termin na udzielenie odpowiedzi. Jednocześnie organ wskazał, że strona nie poniosła żadnej szkody z powodu wcześniejszego nieotrzymania informacji publicznej, nie wykazała również wcześniej, że uzyskanie tej informacji miało związek z istotnym interesem publicznym. Skarżąca jest bowiem radną Rady Miejskiej w [...] i z tytułu sprawowania tej funkcji uczestniczy w procedurze podejmowania uchwał związanych z dysponowaniem środkami Gminy i zaciąganiem zobowiązań. Burmistrz wniósł o nienakładanie na organ grzywny, ponieważ zwłoka w udzieleniu informacji publicznej nie wynikała z jego celowego działania. Organ uznał bowiem postępowanie po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie w sprawie VIII SAB/Wa 16/19 za kontynuację postępowania zainicjowanego złożeniem przez skarżącą wniosku o udzielenie informacji publicznej i oczekiwał na wykazanie przez nią istotnego interesu publicznego. Ponadto zachodziły okoliczności utrudniające funkcjonowanie Urzędu Gminy związane z epidemią koronawirusa (większa absencja pracowników). Organ wniósł o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ponieważ żądane przez stronę informacje nie wiążą się w żaden sposób z jej interesami finansowymi, nie poniosła żadnej szkody z tytułu ich nieuzyskania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierza sąd do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Poza tym uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 154 § 7 p.p.s.a.). Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że pomimo upływu zakreślonego terminu Burmistrz nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 16/19, co czyni zasadną skargę na niewykonanie tego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia ww. prawomocnego wyroku Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z [...] lutego 2019 r. stosownie do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej - w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt do organu. Sąd wówczas analizował pismo Burmistrza z 25 lutego 2019 r., stanowiące odpowiedź organu na ww. wniosek skarżącej, z którego wynikało, że wysokość zobowiązań Gminy obejmujących kredyty, obligacje, pożyczki jest upubliczniona w uchwałach budżetowych Gminy oraz sprawozdaniach z wykonania budżetu za poszczególne okresy sprawozdawcze. W ocenie Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku VIII SAB/Wa 16/19 organ nie wskazał jednak wprost, że dotyczy to wszystkich i dokładnie tych samych informacji, tj. na dzień 18 lutego 2019 r., których udostępnienia żądała skarżąca. Nie wyjaśnił, w jaki sposób tak upublicznione uchwały i sprawozdania mogą dać odpowiedź na pytania zawarte we wniosku skarżącej. Poza tym z treści pisma organu nie wynika, by wszystkie konkretne dane, identyczne z żądaniem, zostały wprost ogłoszone w BIP. Informacja organu powinna być precyzyjna i określać ścieżkę dostępu do każdej z żądanych informacji, np. przez wskazanie konkretnej zakładki na stronie BIP lub dokładnego adresu podstron/linku. Organ uzyskał odpis prawomocnego wyroku w sprawie VIII SAB/Wa 16/19 w dniu 24 lipca 2020 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 7 sierpnia 2020 r. W tym terminie organ, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku, winien udostępnić pełną i precyzyjną informację publiczną, zgodną z wnioskiem strony, bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udzielenia. Tymczasem, mimo uprzedniego wezwania Burmistrza przez stronę do wykonania wyroku Sądu z 4 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 16/19, które to wezwanie organ otrzymał 17 sierpnia 2020 r., a skargę na niewykonanie wyroku 20 sierpnia 2020 r. - do chwili orzekania w niniejszej sprawie wyrok ten nie został wykonany. Organ zareagował na wezwanie dopiero pismem z 28 grudnia 2020 r., w którym ponownie wezwał stronę do wykazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, zakreślając termin do wykonania tego zobowiązania oraz skutki jego niewykonania w terminie (pierwszy raz takie wezwanie wystosował w piśmie z 25 lutego 2019 r., tylko bez wskazania stronie terminu, w jakim winna wykazać istnienie tegoż interesu). W ocenie Sądu pisma tego nie można uznać za wykonanie wyroku VIII SAB/Wa 16/19 wobec jasnych wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu, na czym ma polegać wykonanie przez organ wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie argumentacja organu usprawiedliwiająca bezczynność po uprawomocnieniu się wyroku w przedmiocie bezczynności, że oczekiwał na wykazanie przez skarżącą istotnego interesu publicznego. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin ten jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim powinna być sprawa załatwiona. Skoro zatem Burmistrz po uprawomocnieniu się wyroku z 4 lipca 2019 r. w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku skarżącej zgodnie z jego treścią oraz wytycznymi Sądu, to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, ponieważ godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018 r. poz. 650 ze zm., dalej: k.p.a.). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skład orzekający ocenił, że wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] zł (punkt 1 wyroku), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy (około 6 miesięcy). Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono również nieskomplikowany charakter sprawy, w jakiej organ pozostaje w zwłoce, oraz nieuzasadnione tłumaczenie swojej opieszałości okolicznością, że skarżąca, jako radna Rady Miejskiej w [...], uczestniczy w procesie podejmowania uchwał związanych z dysponowaniem środkami Gminy. Taka argumentacja stoi w sprzeczności z wyrokami sądów zapadłych w tej sprawie, które w żaden sposób nie brały pod uwagę funkcji sprawowanej przez skarżącą, tylko przepisy prawa w zakresie bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej. Poza tym organ pierwszej czynności po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie VIII SAB/Wa 16/19 dokonał 28 grudnia 2020 r., podczas gdy skargę w niniejszej sprawie otrzymał 20 sierpnia 2020 r., a skargę do Sądu przesłał dopiero na jego wezwanie 30 grudnia 2020 r. Organ nie może usprawiedliwiać braku realizacji w terminie wyroku sądowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej epidemią koronawirusa, ponieważ w żaden sposób w toku postępowania nie wykazał tej zależności. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., zakwalifikował zwłokę organu jako przejaw rażącego naruszenia prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania czy też strony, która postępowanie to zainicjowała (punkt 2 wyroku). W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a nadto, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, musi być zatem zawsze dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy jako rozpatrywanej indywidualnie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 73/18, publ. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2269/19, publ. Lex nr 3056273). Sąd, działając na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, ponieważ wniosek w tym zakresie w żaden sposób nie został uzasadniony. Zdaniem Sądu zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna, poza rolą dysyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony skarżącej za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy. Skarżąca, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18, z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 385/20, z 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2247/19, wszystkie publ. CBOSA). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składają się wpis w wysokości [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie adwokata według stawki minimalnej w kwocie 480 zł i opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.