VIII SA/Wa 837/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. P. i C. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 837/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania L. i C. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. ( dalej PINB) z dnia [...] maja 2021 roku, nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki nieużytkowanego budynku garbarni na terenie byłej garbarni ,,[...]’’ zlokalizowanego na działce ew. [...], położonej w R. przy ul. W. [...] oraz uporządkowania terenu – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 9 marca 2017 roku pracownicy PINB w R. przeprowadzili oględziny nieruchomości położonej w R. przy ul. W. [...] w trakcie których stwierdzono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek garbarni oraz wolnostojący komin murowany. Powyższe ustalenia stały się podstawą do wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie rozbiórki nieużytkowanych budynków dawnej garbarni. Budynek garbarni jest częściowo zawalony i jest w złym stanie technicznym. Właściciel nieruchomości oświadczył, iż nabył nieruchomość w 2003 roku i nie nadaje się on do użytkowania, ani do remontu. Następnie organ zwrócił się [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. ( dalej [...]WKZ) o udzielenie informacji, czy rozbiórka obiektów podlega uzgodnieniu z organem konserwatorskim. W odpowiedzi organ konserwatorski wskazał, że nie może zostać uzgodniona decyzja rozbiórkowa obiektu w trybie art. 67 ust.3 p.b. PINB w R. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku nakazał rozbiórkę nieużytkowanego budynku garbarni, położonej na nieruchomości położonej w R. przy ul. W. [...]. [...]WKZ decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku, nr [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] nieruchomości obejmującej zespół budowlany dawnej garbarni ,,[...]’’ zlokalizowanej w R. przy ul. W.. W wyniku postępowania odwoławczego [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 roku uchylił decyzję organu powiatowego o nakazaniu rozbiórki budynku garbarni. Następnie PINB w R. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki nieużytkowanego budynku garbarni do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Ostatecznie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego główny budynek fabryczny oraz komin dawnej ciepłowni zlokalizowane w R. przy ul. W. [...], na działce nr [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2021 roku utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy nieużytkowany obiekt budynku garbarni został wpisany do rejestru zabytków, w związku z regulacją art. 67 p.b. postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki budynku garbarni stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 67 ust.1 p.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowalny nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowalnego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z ust.2 tego przepisu nie stosuje się go do obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tam gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji pomiędzy wartościami chronionymi na gruncie prawa budowlanego, a wartościami związanymi z ochroną zabytków, każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości, o czym świadczy treść art. 67 ust.2 p.b. wprost wyłączającego stosowanie w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przepisów dotyczących rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych nie nadających się do remontu( wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2013 roku, II SA/Po 184/13). Odnosząc się do zarzutów z odwołania organ wskazywał, że organy nadzoru budowalnego nie badają prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy do spraw ochrony zabytków. Dlatego bez znaczenia pozostają zarzuty dotyczące prawidłowości wydanej decyzji przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 roku. Decyzja Ministra jest decyzją ostateczną w instancyjnym toku postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli L. i C. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucali: - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj: - art. 105 § 1 kpa poprzez błędne zastosowanie, a tym samym uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy faktycznie nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, a mianowicie decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 roku utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] główny budynek fabryczny oraz komin ciepłowni nie jest prawomocna; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a polegającym na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżenia uchybień przepisom postępowania, których dopuścił się organ pierwszej instancji, czym w konsekwencji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenia skutkowały błędnym utrzymaniem w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; - art. 10 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, iż organ drugiej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego – a mianowicie co do braku przymiotu prawomocności decyzji ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i sportu z dnia [...] marca 2021 roku; - art. 1 i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11, art. 8 i art. 140 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżących z dnia 19 kwietnia 2021 roku informującego o braku przymiotu prawomocności decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 roku. Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: - art. 67 ust.2 p.b. poprzez błędne zastosowanie oraz uznanie, że budynek garbarni został wpisany do rejestru zabytków, podczas gdy decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021 roku nie jest prawomocna, a zatem nieużytkowany, wolnostojący komin nie został jeszcze wpisany do rejestru zabytków. Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej PINB w R. z dnia [...] maja 2021 roku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnosili, że organ odwoławczy wskazywał, że decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 roku utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wpisująca do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] główny budynek fabryczny oraz komin ciepłowni zlokalizowane w R. przy ul. W. [...] nie jest prawomocna( skarga do sądu administracyjnego). Ich zdaniem organ błędnie uznał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Ich zdaniem kwestia wpisu do rejestru zabytków budynku garbarni stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Skarżący powołali się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2017 roku, iż w trakcie postępowania sądowo – administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i zawiesić je na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowo – administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżących art. 67 ust.2 p.b. w związku z przedstawionym stanem faktycznym nie powinien mieć zastosowania bowiem obiekt budowalny( główny budynek fabryczny ) zlokalizowany w R. przy ul. W. [...] nie został jeszcze prawomocnie wpisany do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie organ winien zaczekać z rozstrzygnięciem do czasu prawomocnego – ostatecznego zakończenia postępowania sądowo – administracyjnego dotyczącego wpisu do rejestru zabytków. Skarżący argumentowali, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę jej co do istoty. Skarżący podnosili, iż organ odwoławczy powielił argumentację organu pierwszej instancji, pomimo informacji o złożonej przez skarżących skardze na decyzje Ministra o wpisie do rejestru zabytków. Taki sposób procedowania narusza zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nadto skarżący wskazywali, że organ pismem z dnia 19 kwietnia 2021 roku został poinformowany o niezasadności wszczęcia zawieszonego postępowania i że skarżący będą składać skargę do sądu administracyjnego na decyzję o wpisu do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przesądzenie czy organy nadzoru budowalnego miały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 kpa i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budynku ciepłowni. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie. Dopiero niewadliwe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę zastosowania normy prawa materialnego. Co prawda znalazły się skardze zarzuty odnośnie braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – art. 7, art.8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Stawiając zarzut nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skarżący nie wskazują jakie dowody nie zostały przeprowadzone, które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy i miałyby istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia. W ocenie sądu ocena materiału dowodowego zaprezentowana przez organ nie nosi znamion dowolności, a brak zgody skarżących z oceną materiału nie może być utożsamiana z naruszeniem reguł oceny i narusza art. 80 kpa. Nieuwzględnienie stanowiska skarżących zawartych w piśmie w procesowym z dnia 19 kwietnia 2021 roku nie jest równoznaczne, iż doszło do naruszenia art. 1, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11, art. 8 i art. 140 kpa. I to w sposób istotny. Przedstawiając zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa skarżący winien wskazać, iż chciał wnioskować o uzupełnienie materiału dowodowego o konkretne dowody, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący poza przywołaniem przepisu art. 10 § 1 kpa w skardze w żadnym stopniu nie wskazują, że mieli zamiar uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, a zachowanie organu im to uniemożliwiało. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy( wyrok NSA z 17 września 2020 roku, II OSK 53/19). Naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Sama polemika z ustaleniami i dokonaną oceną nie może wskazywać na zasadność naruszenia wskazanych przepisów. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących, iż organ nie miał podstaw do wydawania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozbiórki budynku ciepłowni ponieważ została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną o wpisaniu o rejestru zabytków znajdującego się na działce skarżących jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 67 ust.1 p.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu w określonym terminie. Zgodnie z ust.2 przedmiotowego przepisu ust.1 nie stosuje się do obiektów budowalnych wpisanych do rejestru zabytków. Tak więc w sytuacji gdy w obrocie prawnym zaczęła obowiązywać ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] wpisująca między innymi budynek ciepłowni do rejestru zabytków, to organ miał podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozebrania budynku ciepłowni. Fakt, iż decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków została zaskarżona do sądu administracyjnego nie mógł być przeszkodą tamującą do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budynki ciepłowni. Prawomocność decyzji jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej. Decyzji ostatecznej służy zaś tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ, z zachowaniem przepisanego trybu postępowania( por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 roku, I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes. Tak więc ostateczność decyzji powoduje jej skuteczność i jest wiążąca dla ustaleń faktycznych i prawnych w innych sprawach w zakresie praw i obowiązków stron tych postępowań. Fakt, iż wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 roku, VII SA/Wa 1106/21 WSA w Warszawie( wyrok nieprawomocny) uchylił decyzje o wpisie do rejestru zabytków komina nie mogą zmienić oceny w sprawie, ponieważ wyrok jest nieprawomocny, a w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie było rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie. Nadto zgodnie z treścią art. 133 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu o braku podstaw do zastosowania art. 105 § 1 kpa należy zauważyć, iż w sytuacji wydania decyzji ostatecznej o wpisaniu budynku ciepłowni do rejestru zabytków istniały podstawy do uznania, iż decyzja organu nadzoru budowlanego o jego rozbiórce jest bezprzedmiotowa. Wskazuje na ten fakt treść przepisu art. 67 ust.2 p.b. oraz przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami( DZ.U z 2020 roku, poz.282 ze zm. dalej u.o.z.). Zgodnie z art. 10a u.o.z. od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowalnych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (por. wyroki WSA: w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 237/21, w Poznaniu 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 952/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, , dalej: CBOSA). Na gruncie p.b. postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów p.b. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w związku z tym, że została wydana decyzja ostateczna o wpisaniu przedmiotowego budynku ciepłowni do rejestru zabytków. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.