VIII SA/Wa 84/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2018r., znak: [...]; 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2018r., nr [...]. 1. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej: "Skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent [...]" lub "organ I instancji") z [...]października 2018 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na nieletniego syna skarżącej (F. M.), na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "Kpa") oraz art. 8 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.; dalej także jako "ustawa o pomocy", "ustawa" lub "uppwd"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania podatkowego. 2.1. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z [...]października 2017 r. Prezydent [...]przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko (F. M.), w kwocie 500 zł miesięcznie. Odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględnił wniosek skarżącej. Kolegium decyzją z [...] lipca 2018 r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydenta [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie świadczenia wychowawczego nastąpiło bowiem w sytuacji, gdy skarżąca będąca osobą samotnie wychowującą dwoje nieletnich dzieci, nie przedłożyła tytułu wykonawczego zatwierdzonego przez sąd o ustaleniu na rzecz drugiego (kolejnego) dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego. Skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2018 r. o nadaniu klauzuli wykonalności ugodzie zawartej [...] lipca 2018 r. pomiędzy skarżąca i jej byłym mężem (ojcem F. M.), w zakresie ustalenia obowiązku alimentacyjnego W.Ż. wobec jego ww. syna i łożenia na jego rzecz alimentów w kwocie po [...] zł miesięcznie. Prezydent [...] decyzją z [...]października 2018 r. przyznał zatem skarżącej świadczenie wychowawcze na F. M. w kwocie 500 zł miesięcznie, ale tylko na okres od 1 lipca do 30 września 2018 r. (pkt 1). Jednocześnie odmówił skarżącej świadczenia wychowawczego na ww. dziecko na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. 2.2. W odwołaniu skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. w części odmawiającej przyznania świadczenia. Podniosła, że ww. decyzja dotyczy świadczenia na drugie dziecko, a zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym 18 września 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 601/18) w analogicznym stanie faktycznym, art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Przepis ten nie znajduje zastosowania, jeżeli wniosek dotyczy drugiego i kolejnego dziecka. 2.3. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, czyli przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na drugie dziecko także na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Stwierdziło, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu z art. 2 pkt 13 uppwd. Nie przysługuje jej sporne świadczenie na dane dziecko, gdyż w okresie od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. nie zostały ustalone alimenty na rzecz syna od jego ojca. W świetle art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy, w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko, niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest legitymowanie się przez tą osobę tytułem wykonawczym o ustaleniu alimentów na dziecko od drugiego rodzica. Bez względu na to, czy wnioskuje ona o świadczenie na pierwsze, czy na kolejne dziecko, o ile nie występują sytuacje, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 – 5 ustawy o pomocy. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] stycznia 2019 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"). Wystąpiła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2018 r. (pkt 2) oraz przekazanie sprawy właściwemu organowi celem wydania decyzji uwzględniającej wniosek także w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Postawiła zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu oraz przyjęcie, że ma on zastosowanie także w sytuacji ubiegania się o świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko. Postawiła nadto organom zarzut odstąpienia od zastosowania art. 417 k.c. w przedmiotowej sprawie, czego konsekwencją może być konieczność dochodzenia przez skarżącą odszkodowania od Gminy miasta [...]za niezgodne z prawem działanie. W uzasadnieniu ponownie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 601/18), potwierdzający zasadność skargi. 3.2. Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wystąpiło o jej oddalenie. Zarzuty skargi stawiane już w postępowaniu odwoławczym uznało za chybione. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także postępowania poprzedzającego jej wydanie, działając przy tym z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "uppsa"), Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy podatkowe orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie na tle bezspornego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. 4.2. Tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 uppsa. Sąd uznał nadto, że w obrocie prawnym nie może się ostać wydana w niniejszej sprawie, wadliwa decyzja Kolegium z [...]lipca 2018 r., stwierdzająca nieważność pierwotnej decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2017 r., mocą której przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko (F. M.) w kwocie 500 zł miesięcznie. Dzięki uchyleniu wszystkich trzech decyzji wydanych przez organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, pozostaje w obrocie prawnym ww. pierwotna decyzja Prezydenta [...], która zdaniem Sądu odpowiada prawu. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie: z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 601/18, a także z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1642/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana: "CBOSA"). 4.3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości stosowania przepisów art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy, a tym samym wymagalności warunków, których spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia, nie tylko na pierwsze dziecko, ale także na drugie i kolejne dziecko w niepełnej rodzinie. Spór ma wyłącznie charakter materialnoprawny. Bezsporne bowiem jest, że skarżąca jako matka samotnie wychowująca dwoje nieletnich dzieci, wystąpiła o przyznanie świadczenia na drugie dziecko. 4.4. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 4.5. Ramy prawne. W myśl art. art. 2 pkt 14 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o pierwszym dziecku - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust 2), przy czym świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, przy czym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3). W myśl art. 8 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd (w realiach niniejszej sprawy nie występuje żadna z 5 okoliczności wyłączających stosowanie art. 8 ust. 2). 4.6. W rozpoznawanej sprawie jedyną przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego było ustalenie przez organy obu instancji, że zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 8 ust. 2 ustawy. 5.1. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy warunki ograniczające możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na "dane dziecko". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o pomocy w rodzinie. Z wykładni językowej art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy nie wynika zatem wprost, że przepis ten dotyczy nie tylko pierwszego dziecka, ale także drugiego i kolejnych dzieci osoby, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy (samotnie wychowującej dziecko lub dzieci). 5.2. Skoro wykładnia językowa art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy budzi wątpliwości, to stosując przepisy prawa należy posłużyć się innymi elementami wykładni. Cel ustawy o pomocy został wyraźnie wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Cel świadczenia zostanie zatem spełniony także w realiach rozpoznawanej sprawy, czyli w przypadku rodziny niepełnej, w której matka jest osobą samotnie wychowującą dzieci. Dodać należy, że w świetle przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że najistotniejsze ograniczenia dotyczące przyznawania świadczenia wychowawczego związane są z wiekiem dziecka (art. 4 ust. 3 ustawy) oraz dochodami rodziny (art. 5 ust. 3). Bezsporne jest, że dzieci skarżącej nie ukończyły 18 roku życia. Kryterium dochodowe dotyczy zaś wyłącznie pierwszego dziecka w rodzinie. Skarżąca nie ubiega się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie. Wystąpiła o przyznanie świadczenia na drugie dziecko. Tym samym wykładnia celowościowa i systemowa wewnętrzna przemawiają za tym, aby przyjąć, że adresatem normy prawnej wynikającej z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy jest wyłącznie osoba samotnie wychowująca, jeżeli występuje o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Warunki przewidziane w art. 8 ust. 2 ustawy nie dotyczą zaś osoby samotnie wychowującej dziecko, jeżeli osoba ta występuje o przyznanie świadczenia na drugie dziecko, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Nakładanie dodatkowych obowiązków, których nie przewidują wprost przepisy prawa, na osoby samotnie wychowujące dzieci, należy uznać za sprzeczne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 w związku z art. 7a § 1 Kpa. 6.1. Podsumowując, wbrew stanowisku Kolegium, art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Oznacza to, że przepis ten (oraz art. 19 ust. 4) nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy drugiego i kolejnego dziecka, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Świadczenie wychowawcze przysługuje bowiem na każde drugie i kolejne dziecko, bez żadnych dodatkowych warunków. Ustawodawca przyjął, że ograniczenia dotyczące możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie wychowawcze znajdują zastosowanie tylko w sytuacji, gdy wniosek dotyczy pierwszego dziecka w rodzinie. Tym samym brak było podstaw prawnych do nakładania na skarżącą jakichkolwiek obowiązków dotyczących wykazywania, że nie występują przesłanki negatywne do przyznania świadczenia przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy. 6.2. W realiach rozpoznawanej sprawy prokonstytucyjna wykładnia art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodna z wykładnią celowościową oraz systemową wewnętrzną przepisów tej ustawy (art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3), wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a także oczywiście wadliwej decyzji wydanej przez SKO [...]lipca 2018 r. (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w granicach niniejszej sprawy), przywracając tym samym do obrotu prawnego pierwotną decyzję Prezydenta [...], która to decyzja zdaniem Sądu odpowiada prawu. 7. Sąd przyznaje zatem rację skarżącej, w części dotyczącej zasadności stanowiska wyrażonego na tle art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy przez WSA w Warszawie w wyroku z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 601/18. Poza uchyleniem w całości obu niekorzystnych dla skarżącej decyzji organów orzekających w sprawie, Sąd uchylił także ww. decyzję SKO z [...]lipca 2018 r., działając z urzędu, na postawie art. 134 § 1 oraz art. 135 uppsa. Brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z wyciągu, tj. wydruku komputerowego lub jego kopii, z rachunku bankowego skarżącej, gdyż wydruk ten nie może zostać uznany za dokument. Gdyby nawet uznać, że jest to dokument, to przeprowadzenie dowodu z historii rachunku bankowego skarżącej należałoby uznać za zbędne, gdyż spór miał charakter materialnoprawny. Oczywiście chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 417 Kodeksu cywilnego, gdyż przepis ten nie był i nie mógł być podstawą orzekania organów administracji publicznej i sądu administracyjnego. Kwestia ewentualnego postępowania o odszkodowanie, wskazana przez skarżącą w treści skargi, może być przedmiotem postępowania i orzekania przez sąd powszechny, a nie sad administracyjny. 8. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...]obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu dotyczące prokonstytucyjnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy, korzystnej dla skarżącej, zakładając uprawomocnienie się niniejszego wyroku. W konsekwencji, obowiązany będzie przyjąć, że wniosek skarżącej z [...]sierpnia 2017 r. został rozstrzygnięty decyzją Prezydenta [...]z [...]października 2017 r. Czyli pozostanie do wykonania tylko korzystna dla skarżącej decyzja przyznająca świadczenie na drugie dziecko (syna) w kwocie 500 zł miesięcznie, zgodnie z wnioskiem, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., dzięki uchyleniu w całości, a nie w części, zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. 9. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku, czyli uchylił trzy niekorzystne dla skarżącej decyzje.