VIII SA/Wa 841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką B. W.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B. W.. Po rozpoznaniu tego wniosku organ I instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] lipca 2010 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2011 r. W związku z powyższym skarżącemu zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na okres od 1 lipca 2010 roku, bezterminowo. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 16 lit. a) ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał, że nie został spełniony podstawowy warunek otrzymania prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę, a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy, bowiem przed otrzymaniem prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący zatrudniony był od [...] października 1986r. do [...] marca 1995r. w Przedsiębiorstwie [...] w R. a następnie do dnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Brak jest, zatem faktycznego zrezygnowania z zatrudnienia, a specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdyż nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że "rezygnacja z pracy" to również niepodejmowanie pracy, jak w jego przypadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 a ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie spełnia wymienionej w art. 16 a u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, bowiem nie pracuje on od [...] marca 1995 r. a stosunek pracy ustał wskutek wypowiedzenia przez zakład pracy. Następnie, aż do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Skarżący nie wykonywał, więc żadnej pracy zarobkowej. Zakończenie pracy zarobkowej nie miało żadnego związku z koniecznością opieki nad matką, której znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2010 r. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z Konstytucją RP. Naruszone zostały podstawowe prawa do opieki, przysługujące każdemu obywatelowi, w tym prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz zapewnienie przez władze publiczne równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym, który jest synem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie uznały fakt, że skarżący nie pracował w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby uprawnionej, co oznacza, że nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674) zgodnie, z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być, zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że skarżący w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawał w zatrudnieniu, gdyż od 2010 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane mu na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wtedy obowiązującym. Przesłanką przyznania wtedy tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia brak jest literalnego wskazania równorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie w zakresie przepisów art. 16 a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia uprawniająca do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie obecnego art. 16 a ustawy nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją. Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogą zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwia im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem Sądu brak w art. 16 a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, która miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien przyjąć, że ocena spełnienia przesłanki rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w stosunku do osób pobierających wtedy świadczenie pielęgnacyjne, powinna być oceniana, jako tożsama z przesłanką rezygnacji z zatrudnienia w obecnie obowiązującym art. 16 a tej ustawy. Stanowi, zatem naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 kpa) niewyjaśnienie przez organy, dlaczego w sytuacji, gdy w 2010 r. uznano, że zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego w związku z opieką nad matką, to analogiczna przesłanka uważana jest za niespełnioną przy ocenie dokonywanej w 2013 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.