VIII SA/Wa 845/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pani A. S.-S. (dalej: "skarżąca") wniosła w dniu [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką B. S.. Wcześniej decyzją z [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. przyznał jej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. W toku postępowania organ I instancji – Prezydent Miasta R. ustalił, że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności istniejącej od 2002 r. Skarżąca na podstawie decyzji z 2012 r. przyznane miała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie wówczas obowiązującego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy. Według organu I instancji dla spełnienia tej przesłanki przyznania świadczenia osoba uprawniona powinna zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO"). Skarżąca podała, że matka choruje na [...] i wymaga pomocy i opieki, bowiem od [...] lat jest osobą leżącą. Podniosła, że nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność opiekowania się matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia było również "niepodejmowanie zatrudnienia" w związku z opieką, natomiast obecnie przepis wyraźnie stanowi o "rezygnacji z zatrudnienia". Skarżąca wniosła na tę decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca powtórzyła, że od [...] lat opiekuje się niepełnosprawną, leżącą mamą. Poświęciła swoje życie zawodowe na rzecz opieki nad ciężko chorą matką. W jej przypadku specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensujący fakt sprawowania opieki nad mamą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż skarżąca nigdy nie pracowała i nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż od 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wtedy obowiązującym. Przesłanką przyznania wtedy tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia brak jest literalnego wskazania różnorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie w zakresie przepisów art. 16 a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia uprawniająca do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie obecnego art. 16 a ustawy nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją. Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogą zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwia im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem sądu brak w art. 16 a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, która miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien przyjąć, że ocena spełnienia przesłanki rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w stosunku do osób pobierających wtedy świadczenie pielęgnacyjne, powinna być oceniana jako tożsama z przesłanką rezygnacji z zatrudnienia w obecnie obowiązującym art. 16 a tej ustawy. Stanowi zatem naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 K.p.a.) niewyjaśnienie przez organy, dlaczego w sytuacji, gdy w 2010 r. uznano że zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w związku z opieką nad mężem, to analogiczna przesłanka uważana jest za niespełnioną przy ocenie dokonywanej w 2013 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.