VIII SA/Wa 858/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. VIII SA/Wa 858/09 UZASADNIENIE Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm., zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2008r. przez A. S. odmówił małoletniej M. S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że skarżąca A. S. występująca w imieniu małoletniej córki nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek (które muszą wystąpić łącznie) do przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, która nie spełniała wymogów do przyznania świadczenia w trybie zwykłym z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe, co nie było spowodowane wyjątkowymi okolicznościami, tym samym nie spełnia jednego z warunków wymaganych do przyznania przedmiotowego świadczenia. W związku z powyższą decyzją, A. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które nazwała "odwołaniem" wnosząc o przyznanie renty rodzinnej na rzecz jej małoletniej córki w drodze wyjątku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS wydał w dniu [...] grudnia 2008r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] października 2008r. Na powyższą decyzję A. S. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. zapadłym w sprawie VIII SA/Wa 145/09, uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 kpa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] października 2008r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Organ rentowy wskazał, że mąż skarżącej przez ponad 7 lat nie podejmował zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Podniósł również, że mąż skarżącej nie legitymował się również orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały przeciwwskazania, czy przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Powyższe wyklucza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia wywiódł, iż powoływany przez skarżącą argument dotyczący trudnej sytuacji na rynku pracy nie jest wyjątkową okolicznością, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie mógł mieć też wpływu na przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku, bowiem świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym jedynie według potrzeb, lecz świadczeniem z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia fakt zamieszczenia powyższego przepisu w w/w ustawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. S. zarzucając: naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia rentowego w drodze wyjątku; jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne uznanie, iż pozostawanie jej zmarłego męża bez stałego zatrudnienia nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy w rzeczywistości stan ten wynikał z wyjątkowo trudnej sytuacji na rynku pracy oraz ze złego stanu zdrowia, ponadto w trakcie pozostawania bez pracy jej zmarły mąż wykonywał prace dorywcze o stałym charakterze. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz jej małoletniej córki z uwagi na brak możliwości uzyskania renty rodzinnej na zasadach ogólnych ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zmarły mąż skarżącej podlegał ubezpieczeniu przez 2 lata i 3 miesiące, zaś podejmowanie przez zmarłego prac dorywczych nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Dodatkowo organ podniósł, iż z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2008 r. zmarły P. S. stał się całkowicie niezdolny do pracy od [...] marca 2008 r., zaś organ nie miał powodu ani możliwości dociekać, czy niezdolność ta mogła powstać w okresie wcześniejszym. Ponadto organ zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnych pracodawców, którzy nie dokonali zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia jej męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie zauważyć należy, że organ zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., zapadłego w sprawie VIII SA/Wa 145/09 i usunął stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm., dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia wszystkie wymienione warunki w cyt. przepisie powinny być spełnione łącznie. Z przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają więc cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Oznacza to z drugiej strony, że niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie spełniła jednego z wyżej wymienionych warunków. Przede wszystkim nie wykazała szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej mężowi przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Trudna sytuacja na rynku pracy nie stanowi zaś szczególnej okoliczności w rozumieniu przepisów cyt. ustawy. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. zapadłym w sprawie II SA/Wa 1852/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie prac dorywczych nie może być oceniane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. W wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. zapadłym w sprawie II SA/Wa 1634/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, a stałoby się niemal regułą. Jak wynika z ustaleń organu, mąż skarżącej na przestrzeni 30 lat życia - na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy posiadał łącznie jedynie 2 lata i 3 miesiące udowodnionego okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Mąż skarżącej według orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stał się całkowicie niezdolny do pracy dopiero od [...] marca 2008 r. Według skarżącej problemy zdrowotne pojawiły się już w kwietniu 2007 r., to jednak okoliczność ta w żaden sposób nie usprawiedliwia okresu przerw w ubezpieczeniu sięgającym 1998 r. Należy zgodzić się z poglądem organu, że problemy zdrowotne, występujące jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, mogły utrudniać skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jednakże, nie można uznać, że stanowiły one szczególną okoliczność, wskutek której nie spełnił on warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. W wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. zapadłym w sprawie II SA/Wa 1317/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "Ubezpieczony nie spełnia przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach, jeżeli legitymuje się stosunkowo krótkim do wieku stażem pracy, a wyjątkowość swojej obecnej sytuacji wywodzi z utraty zdrowia i orzeczenia o niezdolności do pracy. Tymczasem na ocenę przesłanki szczególnych okoliczności ma wpływ cały okres, w którym ubezpieczony podejmował lub mógł podjąć pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Jednak subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia." Należy zauważyć, że na tle całej ustawy o emeryturach i rentach z FUS określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przepis art. 83 stanowi regulację szczególną. Pozwala on bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy nie mają jednak charakteru roszczeniowego. Według art. 84 ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS przestrzegał wszystkich tych reguł procesowych, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu jego decyzji. W uzasadnieniach decyzji powołano wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes ZUS odmówił skarżącej prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. W ocenie Sądu, decyzjom tym nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika - zdaniem Sądu - że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1) wyroku. W sprawie wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), należało orzec, jak w punkcie 2) wyroku. ----------------------- 6