VIII SA/Wa 858/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej: "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającej przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. W. Po rozpoznaniu tego wniosku organ I instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie został spełniony podstawowy warunek otrzymania prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto, zdaniem organu, fakt osobnego zamieszkiwania pozwala sądzić, że opieka nad osobą niepełnosprawna nie jest sprawowana w sposób stały. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że w ostatnim okresie życia ojciec skarżącego był obłożnie chory i wymagał stałej opieki, którą skarżący wykonywał wspólnie z matką. W tym czasie nasiliły się schorzenia występujące u matki, która dodatkowo po śmierci ojca całkowicie się załamała. Skarżący zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31 marca 2011 r. i zajął się ciągłą opieką nad matką. W grudniu 2011 r. zatrudnił się, jako instruktor, lecz ze względu na stan zdrowia matki zrezygnował z tej pracy w styczniu 2012 r. Po skompletowaniu pełnej dokumentacji chorobowej został złożony wniosek do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a orzeczeniem z 24 kwietnia 2012 r. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności u matki. Na tej podstawie przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący podniósł, ze mieszka od matki o 5 minut drogi, dba o nią jak tylko potrafi. Żeby opiekować się matką nie może podjąć pracy. Zdaniem skarżącego zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych jego nie dotyczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania w części dotyczącej zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych i wpływu tej zmiany na ustalenie prawa skarżącego do specjalnego zasiłku odwoławczego wyjaśnił, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) na mocy, której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast osoba sprawująca opiekę na osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w innym czasie (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 623 zł ( art. 16 a ust. 2 ustawy i §1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych - Dz. U. z 2012 r. poz. 595). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zaniechał zupełnie wyjaśnienia, czy spełnione zostało kryterium dochodowe. Natomiast dowody zawarte w aktach sprawy w tym zakresie są niespójne. Ponadto organ podniósł, że w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżący podał, że wraz z rodziną utrzymują się z dochodu z gospodarstwa rolnego. Należało, więc wyjaśnić, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne oraz czy podlega ubezpieczeniu obowiązkowemu w KRUS jako rolnik. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący w całości podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 2, 7, 24, 32, 38, 68 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, a przez to klauzulę demokratycznego państwa prawa. Wskazał w szczególności, że w 2012 roku przyznano mu świadczenie z tytułu opieki nad matką bezterminowo. Opiekę nad matka sprawuje w sposób ciągły – tzn. matka może liczyć na jego pomoc 24 godziny na dobę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] sierpnia 2013 r., którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.")- uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ odwoławczy nie może wyrazić swojego poglądu prawnego w sprawie, ani też, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanego unormowania. Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a następnie dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu zasiłku opiekuńczego. Zauważyć należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2013r. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką H. W. jest nowym postępowaniem w sprawie w toku, którego organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia istnienia przesłanek z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w znowelizowanym brzmieniu (Dz. U z 2013, poz. 1456). W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje jedynie okoliczność, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spornym pozostaje: czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad matką, czy dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, co jak wynika z ust. 2 art. 16a jest jednym z warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ustalono też, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne i czy podlega ubezpieczeniu obowiązkowemu, w KRUS, jako rolnik. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można stwierdzić, czy skarżący spełnił przesłanki określone w art. 16 a ustawy stanowiące podstawę do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że organ I instancji zaniechał zupełnie wyjaśnienia, czy zostało spełnione kryterium dochodowe a dowody zgromadzone w aktach sprawy są niespójne. Z akt administracyjnych wynika, że synowie skarżącego M. i B. studiują na Uniwersytecie [...] i każdy z nich pobiera stypendium – wywiad środowiskowy z 29 maja 2013r. Natomiast w oświadczeniu z dnia 27 maja 2013 r. skarżący stwierdził, że syn (bez podania imienia) nie pobierał stypendium. Organ nie zweryfikował tych danych. W tym samym oświadczeniu skarżący podał, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z żoną synem i matką. Również ta informacja jest niespójna z podaną w zaskarżonej decyzji, że osoba wymagająca opieki i sprawująca tę opiekę zamieszkują oddzielnie pod innymi adresami, więc nie mogą prowadzić wspólnego gospodarstwa domowego. Nie podano dlaczego dochodu skarżącego wykazanego w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w R. z dnia 13 maja 2013 r., w kwocie [...] zł nie uznano za dochód utracony. We wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący podał, że dochód z 2011 r. utracił, a w roku poprzedzającym jak i po tym roku nie nastąpiło uzyskanie dochodu. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia: B. W. z dnia 27 maja 2013 r., iż w roku kalendarzowym 2011 uzyskała dochód z gospodarstwa rolnego, o powierzchni [..] ha oraz skarżącego z dnia 10 czerwca 2013 r., iż posiada gospodarstwo rolne, o powierzchni [...] ha przeliczeniowego w gminie W. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić, czy nie zachodzą inne okoliczności wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia określone w art. 16 a ustawy. W oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżący podał, że wraz z rodziną utrzymują się z dochodu z gospodarstwa rolnego. Należało, więc wyjaśnić, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne oraz czy podlega ubezpieczeniu obowiązkowemu w KRUS jako rolnik. Przechodząc do zarzutów przedstawionych w skardze, Sąd stwierdza, że ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących przyznawanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i przepisów Konstytucji RP stanowi nadal kwestię otwartą i będzie podlegać rozstrzygnięciu przez organ I instancji, wraz z zagwarantowaną drogą odwoławczą i możliwością wniesienia skargi na ewentualnie niezadowalającą stronę decyzję do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji także wypowiedź Sądu w tej materii uznać należy za przedwczesną. Biorąc pod uwagę powyższe, słusznie organ odwoławczy uznał, że rozpoznanie sprawy o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku opiekuńczego, wymaga dokonania kompletnych ustaleń faktycznych. Wskazać należy, że postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa procesowego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec powyższego zgodzić się należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, lex nr 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Stwierdzić należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się, jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).