VIII SA/Wa 860/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 31 października 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 860/25 Uzasadnienie Decyzją z dnia 31 października 2025 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania J. F. od decyzji Burmistrza J. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2025 roku ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez K. M. pod nazwą : budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...] O., gmina J. – orzekło – uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją Burmistrza J. nr [...] z dnia 11.08.2025r. znak: [...] ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez K. M. pod nazwą: budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...] O., gm. J.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył z zachowaniem terminu strona postępowania J. F. (dalej jako skarżący). Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił : 1. naruszenie jego interesu prawnego poprzez: - nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przekazanych przez skarżącego uwag i żądań; - nieuwzględnienie w analizie przez organ I instancji posiadanej przez skarżącego zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez skarżącego w bliskim sąsiedztwie inwestycji ; braku powiadomienia mnie o zmianie nazwy inwestycji oraz jej cech 1. naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe wyliczenie powierzchni pod zabudowaniami; - niejasne i niejednoznaczne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, co ma wpływ na niewłaściwe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez: - naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej - naruszenie zasady prawdy obiektywnej; - rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia innych przepisów prawa. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zważył co następuje: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. M. w dniu 12 lipca 2024 roku, który był dwukrotnie uzupełniany. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji z dnia 27 marca 2003 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu( DZ.U z 2024 roku, poz. 1130 ze zm. dalej ustawa) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15.07.2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. z 2024r., poz. 1116/ - zwanego dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy; maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości zabudowy; geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych); minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej; minimalnej liczby miejsc do parkowania. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt la. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyniki analizy, o której mowa w 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 11 rozporządzenia). Organ powinien w analizie wyjaśnić czym kierował się przy ustalaniu wielkości obszaru do analizy, w tym jaki jest jego zasięg oraz jaka jest szerokość frontu działki przeznaczonej pod inwestycję. Obszar analizowany powinien zostać wyznaczony od granic terenu inwestycji wskazanych przez inwestora. Dla rozważenia czy spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji organ pierwszej instancji powinien wskazać w analizie tekstowej, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach i jakie pełnią funkcje. Na potrzeby niniejszej sprawy organ pierwszej instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej i graficznej. Jednakże sposób jej wykonania narusza zasady przedstawione przez Kolegium. W części tekstowej analizy wskazano, że odcinek nieruchomości przyległy do drogi gminnej ( działka ewidencyjna [...]) o długości 705m. przyjęto za front działki. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 200 m. jak wynika z analizy tekstowej, brak uzasadnienia z czego wynika przyjęta wielkość obszaru analizowanego. Zdaniem organu w pierwszej kolejności należało ustalić jednoznacznie gdzie będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji, co ma wpływ na przyjęty odcinek frontu inwestycji i ustalenie prawidłowej wielkości obszaru analizowanego. Frontem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy). Zacytowany przepis stanowi o części terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. O zakwalifikowaniu danej części terenu jako frontu przesądza wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie inwestor przewidział kilka wjazdów na teren inwestycji t.j. 3 wjazdy od strony drogi gminnej działki nr [...] oraz jeden od strony drogi wewnętrznej, nie wskazał natomiast głównego wjazdu. W tym też zakresie wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia złożony wniosek inwestora. Na obecnym etapie postępowania brak jest więc podstaw do przyjęcia wielkości frontu inwestycji na poziomie 705 m. Odnosząc się natomiast przyjętego obszaru analizowanego o wielkości 200 m. Kolegium wyjaśnia, że zgodnie z w/w cytowanymi przepisami ustawy obszar analizowany został ustalony w sposób zaniżony. Zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki - skoro zgodnie z ww. art. 61 ust. 5a ustawy obszar analizowany wyznacza się w odległości " nie mniejszej niż" trzykrotna szerokość frontu terenu", co oznacza w rozpoznawanej sprawie, że przyjęcie obszaru analizowanego w odległości 200m od terenu inwestycji ustalone zostało z naruszeniem ustawy, z uwagi na przepisy przejściowe ograniczenie obszaru analizy maksymalnie do 200 metrów, bez względu na wielkość frontu działki wejdzie w życie w sytuacji uchwalenia przez gminę planu ogólnego. Prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Kolegium przypomina organowi pierwszej instancji, iż samo postępowanie jaki i decyzje w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, są reglamentowane przez ustawę, rozporządzenie oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Taki sposób regulacji ma charakter gwarancyjny i zmierza w pierwszym rzędzie do zapewnienia stronom postępowania ochrony przed bezprawnym i arbitralnym postępowaniem organów administracji publicznej. Przede wszystkim rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne zapewnia, iż rozstrzygnięcie będzie prawidłowe. Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek stron powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie Kolegium, postępowanie organu pierwszej instancji nie można uznać za spełniające powyższe wymogi, gdyż nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Kolegium uznało, iż przedmiotowe odwołanie J. F. zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W toku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc je łącznie pod uwagę oraz ich charakter należy wskazać, że wszystkich tych naruszeń nie można naprawić w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Kolegium na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło jak w sentencji decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszej, a w szczególności uzupełnienie wniosku i następnie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wykładni przepisów ustawy przedstawionej przez Kolegium, reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł J. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego : tj. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez ten organ mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu prawa procesowego albowiem decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu bez wyjaśnienia wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ kontrola prawidłowości decyzji kasacyjnej w ramach rozpoznania wniesionego sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób " skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Oznacza to ,że sąd administracyjny rozpoznając wniesiony sprzeciw winien ustalić ,czy zachodziły przesłanki do zastosowania powyższego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego bez odniesienia się do meritum sprawy ( wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2025 syg. II GSK 1624)25). Powołany przepis o charakterze procesowym stanowi ,że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania ,a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji mającej charakter kasacyjny uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze organ odwoławczy ma obowiązek wykazania ,że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji przed którym wydana została decyzja było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania . Po drugie winno być wykazane istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ( wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 syg. II GSK 2463)21). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . Użyty w powołanym przepisie postępowania zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie " ma charakter ocenny i interpretowany każdorazowo na tle konkretnej sprawy. Podnieść należy, że powołany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 kpa zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie . Organ wydając decyzję kasacyjną winien przekonywująco wyjaśnić ,że w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie ż art. 138§lkp a przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k p a możliwości jego uzupełnienia . Niezależnie od powyższego wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy winien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną art. 15 k.p.a. ale inne zasady oraz przepisy postępowania w tym zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa art. 8 k.p.a oraz zasadę szybkości postępowania art. 12 k.p.a. ( wyrok WSA z dnia 13 marca 2014 r. syg. VIII SA)Wa 1136)13.) Oznacza to ,że przepis postępowania w oparciu o który wydana została skarżona decyzja winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego paragrafem pierwszym co prowadzi do wniosku ,że wydanie takiej decyzji kasacyjnej uzasadnione jest gdy dla rozstrzygnięcia takiej sprawy przez organ odwoławczy nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego. Powyższe stanowisko wyrażone zostało w judykaturze przez Naczelny Sąd Administracyjny w judykatach z dnia 24 kwietnia 2014 syg. II OSK 2846)12, 30 maja 2018 syg. I (OSK 2146)18. Z motywów uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy wynika, że powodem uzasadniającym uchylenie decyzji Burmistrza J. było opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U tj.2024 poz. 1130 z póź. zm).w szczególności z art. 61 ust. 5 a poprzez ustalenie błędnie obszaru analizowanego w odległości 200 m od terenu inwestycji z uwagi na przepisy przejściowe. Ponieważ sformułowanie " z uwagi na przepisy przejściowe " nie zostało wbrew art. 107 § 3 kpa jako uzasadnienie prawne wyjaśnione tym samym dokonanie jego weryfikacji na tym etapie toczącego się postępowania niemożliwe i tym samym uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Nie bez znaczenia pozostaje się odniesienie do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego art. 61 ust. 5 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym która stanowi o wyznaczeniu przez właściwy organ terenu będącego przedmiotem analizy urbanistycznej jako obszaru analizowanego nie mniejszym niż 50 m oraz nie większym niż 200 m. Z analizy urbanistycznej wykonanej przez mgr. inż. arch. A. K. wynika, że teren objęty analizą wyznaczony został na odległość 200 m od granicy działki objętej wnioskiem inwestora, a więc w odległości maksymalnej przewidzianej regulacją ustawową. W wynikach analizy urbanistycznej w sprawie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji w pkt. 1 zawarte zostało przekonywujące i zgodne z treścią w)w ustawy argumenty dla przyjęcia obszaru analizowanego. Tym samym przypisanie błędnego obszaru analizowanego jako niezgodnego z ustawą jest nieuzasadnione albowiem jest to obszar ustawowo wskazany jako obszar maksymalny. Również zalecenie wykonania ponownie analizy wydanej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wynika jedynie z odmiennej jego oceny przez organ odwoławczy. Tym bardziej, że z zaleceń dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu przywołuje się postanowienia rozporządzenia prawdopodobnie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy w treści uzasadnienia organ nie wskazał żadnych naruszeń powyższego aktu wykonawczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na przywołane przepisy postępowania uznając, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy bez jednoznacznego ich wskazania tym bardziej, że jak wskazano "nie wszystkie naruszenia mogą być naprawione przy zastosowaniu art. 136 k p a. Brak wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu okoliczności uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. w związku z powołanymi z uzasadnieniu sprzeciwu ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wynikających między innymi z art. 8 -zaufania obywatela do organów władzy. Ponieważ powołane judykaty zakreślające postępowanie sądowe dotyczące składanego sprzeciwu odnoszą się do zastosowania przepisów postępowania dotyczącego wydanie decyzji kasacyjnej nie pozwalają na odniesienie się do wyrażenia stanowiska co do okoliczności których organ w toku ponownego rozpatrzenia wniosku winien ustalić składający sprzeciw wyraża jedynie poważne wątpliwości do uznania ich za konieczne do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji w rozumieniu przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji kasacyjnej. Z tych też względów wniesienie sprzeciwu staje się uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13). Należy uznać, iż sprzeciw znajduje swoje usprawiedliwione podstawy. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek z art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ nie zachodzi sytuacja, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż organ rozpoznając odwołanie dokonał merytorycznej oceny podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, a szczególnie uznał, że organ błędnie ustalił obszar analizowany, którego ustalenia wymaga art. 61 ust.5. W ocenie organu odwoławczego przy ustalaniu obszaru analizowanego organ dokonał błędnej wykładni i tym samym niewłaściwie zastosował zmienione przepisy ustawy w związku ze zmianami przedmiotowej ustawy z 7 lipca 2023. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepisy przejściowe – art. 59 ustawy po nowelizacji. Zdaniem organu odwoławczego błędnie ustalono wielkość obszaru analizowanego przyjmując go na poziomie 200m. Zdaniem SKO odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego powinna wynosić trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem i nie mniej niż 50 m. Także zastrzeżenia budzi przyjęcie działki nr [...] jako frontu działki. Wyżej powołane stanowisko organu odwoławczego wskazuje, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy przedmiotowej inwestycji została opracowana błędnie, z naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( DZ.U z 2024 roku, poz. 1116). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie służy do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenie ponownego postępowania według wykładni przepisów dokonanej przez organ odwoławczy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie może uchylić decyzji do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ale dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy prawa. W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie mamy spór o wykładnię przepisów ustawy i rozporządzenia pomiędzy organem pierwszej i drugiej instancji. Nie spełnienie warunków z art. 61 i rozporządzenia wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ rozpoznając w sposób formalny nie może wskazywać treści i sposobu merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy ale źle został oceniony, to nie ma podstaw do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na co składają się uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika.