VIII SA/Wa 865/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z 18 października 2023 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 5 września 2023 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach numer: [...], [...] i [...] w miejscowości S., gm. P., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. (data wpływu do Urzędu Gminy i Miasta P.) S. M. (dalej: skarżący, inwestor, wnioskodawca) wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach, oznaczonych numerami: [...],[...] i [...] w miejscowości S., gm. P.. Decyzją z 29 marca 2023 r., Nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez M. K. Kolegium decyzją z 16 maja 2023 r., znak: [...], uchyliło decyzję Burmistrza z 29 marca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nakazał sporządzenie nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazanych wytycznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z 5 września 2023 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] w miejscowości S., gm. P.. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja ma umożliwić przeprowadzenie postępowania naprawczego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ nadzoru budowalnego), bowiem organ nadzoru budowalnego decyzją z 14 lutego 2023 r., nr [...], nakazał zaniechać nielegalnie prowadzonych robót określonych w tejże decyzji, do czego wnioskodawca się zastosował. Od powyższej decyzji odwołanie złożył ponownie M. K., wskazując na jej wadliwość, z uwagi na pełne zrealizowanie zamierzonej inwestycji. Istotą decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jej odniesienie się do inwestycji przyszłej, a więc zamierzonej, dopiero będącej w planach. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wnioskodawca najpierw dokonał licznych remontów na swojej nieruchomości, przy czym prace te były prowadzone wbrew obowiązującym przepisom, a dopiero po zakończeniu prac budowlanych złożył wniosek o ustalenie przez organ warunków zabudowy. Postępowanie wnioskodawcy bezsprzecznie więc stanowiło obejście obowiązujących norm prawnych. Wskazaną na wstępie decyzją z 18 października 2023 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora bezspornie dotyczy budynku już istniejącego, w stosunku do którego prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: P.b.), co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji PINB z 14 lutego 2023 r. nr [...]. Kolegium podzieliło pogląd zawarty w orzecznictwie, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić co do zasady przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach prawem przewidzianych (np. art. 48 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 1 i 2 P.b.), w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Przepisy te bowiem nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza, że brak jest przepisu pozwalającego wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. W tym zakresie Kolegium szeroko przedstawiło tezy z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 200/18 (publ. Lex nr 2540446), kończące się konkluzją, że w postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b) P.b. Organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie prezentowany jest również odmienny pogląd, z którego wynika, że co prawda w art. 50-51 P.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1139/19). W przedmiotowej sprawie taka okoliczność jednak nie zaszła, a postępowanie naprawcze przed PINB zostało zakończone. Skoro więc nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej oraz że wystąpienie z wnioskiem nie miało miejsca w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (dopiero po decyzji SKO z 16 maja 2023 r. inwestor wskazał, że toczyło się postępowanie naprawcze) i nastąpiło bez inicjatywy organu nadzoru, to właściwym rozstrzygnięciem organu I instancji winno być umorzenie postępowania. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu. Od powyższej decyzji inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu skarżący powołał się na pismo PINB z 26 października 2023 r. potwierdzające, że postępowanie organu nadzoru budowlanego zakończyło się wraz z wydaniem decyzji nr [...] z 14 stycznia 2023 r., nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S.. W swoim stanowisku PINB stwierdził również, że nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie zabudowy na przedmiotowej działce. Skarżący wskazał, że jest zobowiązany wypełnić obowiązek prawny nałożony na niego w treści decyzji PINB z 14 stycznia 2023 r. w postaci uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na planowany jeszcze do wykonania zakres robót. SKO w zaskarżonej decyzji niezasadnie przyjęło, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej, gdy tymczasem postanowienie PINB nr [...] z 12 stycznia 2023 r. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz poprzedzające je oględziny jasno dowodzą, że roboty budowlane przedmiotowego budynku nie są zakończone. Uzasadnienie decyzji SKO jest więc sprzeczne ze stanem faktycznym, a zaskarżona decyzja wyjątkowo krzywdząca dla inwestora. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podziela stanowisko Kolegium, że decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawane są - co do zasady – dla przyszłej, planowanej inwestycji, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wynika to zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1179/17, z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1859/18, publ. cbosa, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, publ. OTK-A 2007/11/160). Natomiast sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego, ma charakter wyjątkowy i musi wynikać z wyraźnych przepisów prawa. Ustawodawca dopuścił możliwość ustalania warunków zabudowy w unormowanej w ustawie Prawo budowlane procedurze legalizacyjnej zmierzającej do usunięcia stanu samowoli budowlanej, jeżeli inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego, poza przywołanym powyżej postępowaniem mającym na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej, jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., sygn.. akt II OSAK 2162/16, publ. Lex nr 2345617, z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20, publ. cbosa, z 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 825/22, publ. Lex nr 3559741). Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że PINB postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wstrzymał roboty budowlane dotyczące przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego inwestora na działce nr [...] przy ul. P. [...] w miejscowości S.. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że do wschodniej ściany istniejącego drewnianego, parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 11,08 m x 5,22 m zrealizowano rozbudowę konstrukcji murowanej o powierzchni 10,04 m x 3,80 m. Rozbudowana część składa się z 2 pomieszczeń, w których jedno jest o funkcji kotłowni z drzwiami wejściowymi od strony południowej, wyposażone w wykonany systemowy trzon kominowy z pustaków z wkładem ceramicznym oraz częściowo zrealizowaną instalację kanalizacyjną. Drugie z pomieszczeń komunikacyjnie jest połączone ze wschodnią ścianą podstawowej bryły budynku i z ww. pomieszczeniem kotłowni, bez dodatkowych drzwi na zewnątrz budynku, lecz z dwoma oknami na kierunek wschodni. W trakcie kontroli ustalono również, że w części bryły podstawowej budynku trwały roboty montażowe instalacji elektrycznej i remontowe ścian, a w części dobudowanej montażowe systemu suchej zabudowy sufitów oraz instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. PINB określił ogólny stan zaawansowania robót jako surowy zamknięty. Inwestor na okoliczność prowadzonych robót przedłożył zgłoszenie z 17 sierpnia 2021 r. w zakresie dobudowy ganku o wymiarach: 3,60 m x 9,70 m, od którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. PINB uznał, że stwierdzona charakterystyka robót budowlanych, tj. rozbudowa budynku mieszkalnego o kotłownię i pomieszczenie mieszkalne uzasadniała obowiązek ich wstrzymania jako realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, odbiegających od zakresu zgłoszenia. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w tych okolicznościach jedynym prawnie możliwym rozstrzygnięciem jest wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, co uczynił decyzją z 14 lutego 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. PINB stwierdził, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3266/20, publ. Lex nr 3610692), ponieważ nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, jakim było prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Decyzja wydana na tej podstawie kończy postępowanie naprawcze wynikiem negatywnym dla inwestora. Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia możliwe jest wyłącznie przed wszczęciem lub w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalizacja budowy obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 83/24, publ. Lex nr 3710657). Jednak to od organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, publ. Lex nr 1568297). Inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie legalizacji. Sąd podziela zaprezentowany w decyzji SKO pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1139/19, że organ nadzoru budowalnego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Jednak w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zaszła, bowiem decyzja o warunkach zabudowy została wydana z inicjatywy inwestora na skutek wniosku z 23 stycznia 2023 r., a więc jeszcze w toku postępowania naprawczego, zakończonego dopiero decyzją z 14 lutego 2023 r. W postępowaniu naprawczym PINB nie żądał od skarżącego złożenia takiej decyzji, a wzmianka zamieszczona w decyzji PINB z 14 lutego 2023 r. nr [...], że wstrzymane roboty budowlane mogą być wznowione wyłącznie na podstawie otrzymanego ówcześnie przez inwestora pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 P.b., nie stanowi zobowiązania do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w toku postępowania naprawczego. W przedmiotowej sprawie inwestor niewątpliwie rozpoczął zamierzoną inwestycję, a postępowanie naprawcze zakończyło się (inwestor nie składał odwołania od decyzji PINB z 14 lutego 2023 r.), bez nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia w jego toku decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpił wyjątek, polegający na konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego), bo z uwagi na treść decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie ma możliwości zakończenia postępowania naprawczego z pozytywnym rezultatem dla inwestora. Tym samym organ odwoławczy zasadnie orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Nie ma bowiem w okolicznościach tej sprawy podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego pod nazwą: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego (...)", z uzasadnienia której wynika, że ma ona umożliwić wdrożenie postępowania naprawczego przed PINB. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego z 23 stycznia 2023 r. uznać należy więc za bezprzedmiotowe (brak przedmiotu postępowania – art. 105 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.