II OSK 1859/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 717/17 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 717/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 63 ust. 1, 2 i 4, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku A.P., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, której przedmiotem jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa dwóch budynków gospodarczych oraz zmiana sposobu użytkowania jednego z nich na budynek mieszkalny. Inwestycja została przewidziana do realizacji na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...], zaś obszar jej oddziaływania, jak wskazał organ, obejmował będzie części sąsiednich działek nr [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.K. zgłaszając zastrzeżenia do zmiany użytkowania przez inwestora trzech budynków na terenie obejmującym działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej poprzez istniejący zjazd; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, inwestycja zabudowy zagrodowej związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o pow. 4,2119 ha, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało na uzyskanie stosownych uzgodnień z właściwymi organami w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony środowiska (RDOŚ) oraz zarządem dróg w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaznaczyło też, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że przepisy nie zabraniają sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki. Takie usytuowanie nie wymaga zgody sąsiada. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego zezwolił inwestorowi na lokalizację inwestycji i modernizację budynków gospodarczych przy granicy działki nr [...] i [...] (wynika to z zabudowy na obszarze analizowanym, na którym budynki mieszkalne i gospodarcze usytuowane są w zbliżeniu do granicy lub po granicy z działką sąsiednią). Dopuszczalna i zasadna jest zatem rozbudowa, nadbudowa i przebudowa wnioskowanych budynków w istniejącym usytuowaniu po granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. Skargę na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniósł K.K., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, w szczególności: art. 6, 7 w zw. z art. 75, 76, 77, a także art. 7, 8, 9, 10, 80 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 107 k.p.a., art. 53 w zw. z art. 60, 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez organy obu instancji, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa nie budzi wątpliwości. Podjęte decyzje oparte są bowiem na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Przedstawiona zaś w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Zdaniem Sądu w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwalniający organ z obowiązku wyznaczania granic obszaru analizowanego na kopii mapy i dokonania na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech znajdującej się zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,2119 ha, która to wielkość nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego określonego w gminie [...] na 14,2 ha. W tej sytuacji trafnie organ wykonał analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Zainwestowanie analizowanego obszaru stanowi bowiem zagrodowa i pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W zabudowie występują budynki mieszkaniowe, garażowe, gospodarcze i inwentarskie. Budynki mieszkalne i garażowe usytuowane są w zbliżeniu do granicy lub po granicy z sąsiednią działką, co w analizowanym obszarze stanowi normę. W szczególności na działkach sąsiednich nr [...] i [...] usytuowane są budynki w zbliżeniu i do granicy z wnioskowaną działką nr [...] oraz do granic działek sąsiednich. Powyższe potwierdza część graficzna wyników analizy. Teren planowany do zainwestowania ma dostęp do drogi publicznej. Organ dokonał również uzgodnień z właściwymi organami, tj.: ze Starostą L. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (milcząca zgoda), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do terenu położonego w Obszarze Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny (milcząca zgoda) oraz Podlaskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. - postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. Skoro zatem ustalono, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to Sąd uznał, iż organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Planowana inwestycja nie narusza interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki nr [...]. Organy wyjaśniły skarżącemu dlaczego zezwoliły inwestorowi na modernizację budynków gospodarczych przy granicy działki nr [...] i [...]. Takie rozwiązanie wynikało z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy. Zdaniem Sądu jej treść jednoznacznie wskazuje, że w analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne oraz gospodarcze w zbliżeniu do granicy oraz po granicy z działką sąsiednią. Dotyczy to także działek nr [...] i [...], które pozostają w zbliżeniu zarówno do granic z planowaną inwestycją jak i do granic działek sąsiednich. Odnosząc się do kwestii niedoręczenia załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie, to jednak zdaniem Sądu, reguła ta w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący, jak zaznaczono, ani w postępowaniu administracyjnym ani przed sądem nie wykazał w żaden sposób, że wspomniane wyżej uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także związku przyczynowego między tym naruszeniem, a wynikiem sprawy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący był informowany o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ w sprawie i miał możliwość zajęcia stanowiska w tym względzie, co też uczynił w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. skierowanym do organu pierwszej instancji, zatytułowanym "Zastrzeżenie". W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi również nie mogły odnieść zamierzonych skutków prawnych, albowiem nie dotyczyły one bezpośrednio przedmiotu sprawy. W tym konkretnym przypadku nie zostały również naruszone pozostałe przepisy prawa procesowego wskazywane w skardze. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału dowodowego i dokonano wszechstronnej jego oceny, jak również przesłanek którymi kierował się organ wydając decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że były podstawy aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo: 2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., mimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 53, art. 61 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pismem z dnia 22 maja 2018 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem żaden z zarzutów w formie wskazanej w złożonym środku odwoławczym nie miał usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż zawarta w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kognicji tego Sądu wyznaczają precyzyjnie sformułowane zarzuty, które według art. 174 p.p.s.a. mogą dotyczyć zarówno naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, które konkretnie przepisy zostały przez sąd naruszone zaskarżonym wyrokiem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa, tudzież właściwe zastosowanie, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na sposób orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (związanie zarzutami skargi kasacyjnej), Sąd ten nie może domniemywać intencji strony, nie ma też podstawy prawnej do samodzielnego uzupełniania, czy konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Powyższa uwaga została uczyniona, gdyż podstawy kasacyjne zawarte w rozpoznawanej skardze kasacyjne zostały sformułowane w sposób dalece ogólnikowy, co może nie tylko utrudniać, ale nawet uniemożliwiać odniesienie się do nich. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że normy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Należy zatem zauważyć, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo; zobacz także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2152/17, npubl.). Również i powołany w skardze kasacyjnej przepis ustrojowy nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepisy te określają kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc o sposobie sprawowania przezeń wymiaru sprawiedliwości, w tym kontroli legalności poddanych pod ich osąd aktów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Niepodobna z tych przepisów wywieść skutecznych zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku był właściwy w sprawie, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w ramach przyznanych mu uprawnień. Nie wykroczył poza ustawowy ich zakres i uprawnień tych nie nadużył. To zaś, czy efekt tej kontroli był prawidłowy, a więc czy słusznie oddalono skargę, nie może być przedmiotem tego rodzaju zarzutów, nawet wówczas, gdy podważa się zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 470/13). Trudno mówić także i o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., skoro Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej – tutaj: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zastosował środek określony w ustawie. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z rezultatem tej kontroli nie oznacza przecież naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący zarzuca naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie tego organu administracji zostało skarżącemu doręczone bez załączników (tutaj: części graficznej wraz z wynikami analizy funkcji i cech zabudowy), co w konsekwencji spowodowało, zdaniem skarżącego, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została wydana z naruszeniem art. 6 i art. 107 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Abstrahując już od tego, że również i w tym zakresie zostały podane niewłaściwe przepisy, albowiem zarzucając uchybienie w postaci braku załącznika stanowiącego integralną część decyzji skarżący winien wskazać jako naruszoną normę art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), to jednak wyjaśnić należy, iż doręczenie decyzji bez stanowiących jej integralną część załączników nie w każdym przypadku może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1401/04). Będzie to miało miejsce w szczególności wówczas, gdy zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (zobacz: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 107/17). Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie zostały doręczone załączniki do decyzji, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu – wnosił swoje uwagi oraz odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji. Generalnie więc wskazywane niedoręczenie załączników nie uniemożliwiło mu działania w sprawie i skutecznego kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym z tego powodu brak było podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło także do naruszenia art. 7 Konstytucji. Również i zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a to dlatego że został sformułowany zbyt ogólnikowo. Skarżący postawił bowiem zarzut naruszenia art. 53, art. 61 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając że każdy z tych artykułów składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 53 z ośmiu ustępów, a niektóre ustępy z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, art. 61 z siedmiu ustępów, a ust. 1 i 7 z mniejszych jednostek redakcyjnych, art. 59 z czterech ustępów, przy czym ust. 3 z dwóch punktów). Powyższe powoduje, że tak ogólnikowo skonstruowany zarzut wymyka się kontroli instancyjnej, gdyż nie wiadomo którą konkretnie normę prawną, zdaniem skarżącego, naruszył Sąd pierwszej instancji. Dodać przy tym należy, że również i argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w uzasadnieniu nie została powiązana w sposób wyraźny z ww. przepisami, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego – jak już wyżej wskazano - nie jest poszukiwanie i precyzowanie za stronę uchybień, których mógł dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Jedynie informacyjnie podnieść należy, iż w motywach skargi kasacyjnej, w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważono, iż w skarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględniono właściwego określenia źródła ogrzewania, prowadząc do możliwości wprowadzenia w sposób niezorganizowany zanieczyszczeń do atmosfery. Taki zarzut, niezależnie od wyżej wskazanej argumentacji, nie jest właściwy w odniesieniu do decyzji jaka jest przedmiotem oceny w tej sprawie, a to decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – patrz: wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2246/15 publikowany LEX nr 2356426. Dlatego też kwestia realizacji spornych zamierzeń objętych przedmiotową decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w tym określenia źródła ogrzewania, nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W tym zakresie na tym etapie przedmiotowego postępowania organy samorządowe nie mogły orzekać. Dlatego też podnoszone w tym zakresie zarzuty jawią się jako całkowicie chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie.