VIII SA/Wa 873/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją UNW Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako "Zakład" lub "organ"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585, dalej jako "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych") w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. G. umorzył postępowanie w odniesieniu do odsetek w kwocie [...] zł naliczonych na dzień wpływu wniosku o "abolicję" ([...] stycznia 2013 r.), w tym: - w kwocie [...] zł od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: * ubezpieczenia społeczne za okres 03-12/2002 w kwocie [...]zł, * ubezpieczenie zdrowotne za okres 02-12/2002 w kwocie [...]zł, - w kwocie [...] zł od składek finansowanych przez płatnika składek za pracowników na: * ubezpieczenia społeczne za okres 03-12/2002 w kwocie [...] zł, * Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 03-12/2002 w kwocie [...] zł. Jednocześnie Zakład poinformował, że na dzień wpływu przedmiotowego wniosku, tj. [...] marca 2013 r. kwoty odsetek wynoszą [...] zł, w tym: - w kwocie [...] zł od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: * ubezpieczenia społeczne za okres 03-12/2002 w kwocie [...] zł, * ubezpieczenie zdrowotne za okres 02-12/2002 w kwocie [...] zł, - w kwocie [...] zł od składek finansowanych przez płatnika składek za pracowników na: - ubezpieczenia społeczne za okres 03-12/2002 w kwocie [...] zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 03-12/2002 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] marca 2011 r. J. G. złożył wniosek o umorzenie odsetek od pozostałych do spłaty należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, uzasadniając go umożliwieniem mu wywiązania się z warunków do umorzenia należności na podstawie ustawy "abolicyjnej". We wniosku opisał i udokumentował szereg okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za umorzeniem wnioskowanych należności, odnosząc się jednocześnie do wyroków sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. We wniosku wskazał, że zwraca się o umorzenie odsetek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który umożliwia umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wobec ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. Odnosząc się do powyższego Zakład wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na te ubezpieczenia" mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ podniósł, że zgodnie z literalną wykładnią ww. przepisu, dokonaną przez Sąd Najwyższy (wyrok SN z dnia 3 października 2006 r. - III UK 84/06 oraz wyrok SN z dnia 27 marca 2007 r. - II UK 158/06), przywołany przepis dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Wskazał, że "ubezpieczeni" to osoby fizyczne podlegające jednemu z ubezpieczeń społecznych, zaś "płatnicy składek" to w pierwszym rzędzie pracodawcy w stosunku do zatrudnionych pracowników. Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy stwierdził, że ww. przepis pod względem zakresu podmiotowego odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia jego wymagania: tj. jako prowadzący działalność gospodarczą wnioskodawca był "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników "płatnikiem składek". Nie spełniają więc wymagań powołanego przepisu pracownicy zatrudnieni przez wnioskodawcę, którym brakuje przymiotu płatników składek. Dodatkowo organ zauważył, że podobną interpretację przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. (sygn. Akt I SA/Gd 797/10). Tak więc, zdaniem organu, powołany wyżej przepis mógłby mieć zastosowanie w odniesieniu do składek za wnioskodawcę, o umorzenie których wystąpił on z wnioskiem na podstawie ustawy abolicyjnej z dnia 21 stycznia 2013 r. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odnosząc się do powołanych przez wnioskodawcę wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego, wyjaśnił, że są to wyroki jednostkowe, które w jego opinii nie ustalają linii orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. W związku z powyższym uznano, że w stosunku do wnioskowanych należności przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J.G.. Wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji zarzucił organowi: - naruszenie prawa materialnego art. 30 w związku z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszym przypadku przepis art. 28 ust. 3a ww. ustawy nie ma zastosowania do możliwości umorzenia samych odsetek, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych przeczy takiemu stanowisku; - umorzenie postępowania w sprawie umorzenia odsetek, bez merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwą ocenę zebranego materiału i na jej podstawie wydanie decyzji, a oparcie się wyłącznie na błędnej wykładni art. 30 w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i pozostawienie sprawy w zasadzie bez rozpoznania pomimo zebranego obszernego i wyczerpującego materiału. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że organ pominął w całości, iż wnosił wyłącznie o umorzenie odsetek. Podniósł, że ustawodawca w żadnym przepisie, nie zabrania umarzania samych odsetek, stanowią one bowiem oddzielny byt prawny i są oderwane od istoty, treści zobowiązania głównego (składek za ubezpieczonego lub płatnika), a dotyczą wyłącznie i są związane z terminowością zapłaty. Organ w swojej decyzji w zupełności pominął, że istnieją dwa pojęcia, tj. składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika i należności z tytułu składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. To drugie pojęcie ma strukturę wieloczłonową i obejmuje, oprócz samych składek, pozostałe elementy należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, w tym również odsetki od składek. Decyzją UNW_O Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Ponieważ wniosek dotyczy umorzenia należności z tytułu odsetek od składek za zatrudnionych pracowników, właściwym rozstrzygnięciem w sprawie jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie istnieją zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. W związku zaś z powyższym, wniosek jest bezprzedmiotowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.G. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego - art. 30 w związku z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszym przypadku przepisy art. 28 ust. 3a nie mają zastosowania do możliwości umorzenia samych odsetek, podczas gdy taka wykładnia ww. przepisów jest błędna, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. - umorzenie postępowania w sprawie umorzenia odsetek, bez merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwą ocenę zebranego materiału i na jej podstawie wydanie decyzji, a oparcie się wyłącznie na błędnej wykładni art. 30 w zw. z art. 28 ust. 3a i pozostawienie sprawy w zasadzie bez rozpoznania pomimo zebranego obszernego i wyczerpującego materiału. - nie uwzględnienie, że organ rozpoznając sprawę w żadnym przypadku nie jest związany przytoczonymi przez wnioskodawcę przepisami prawa (tym bardziej gdy wnioskodawca nie jest prawnikiem), a jest zobowiązany do zastosowania wszelkich przepisów prawa dotyczących przedmiotu wniosku i w konsekwencji pozostawienie wniosku bez merytorycznego rozpoznania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył co do zasady wcześniej prezentowaną argumentację. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, że przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Art. 30 stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, a zatem wyłącza stosowanie przepisów o możliwości umorzenia tylko w odniesieniu do składek a nie do należności z tytułu składek. Nie zabrania więc umarzania odsetek i innych należności ubocznych od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zezwala na umorzenie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie wyklucza zastosowania tej ulgi w odniesieniu do innych należności z tytułu składek jak np. odsetek od tych składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., albowiem wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od składek nie dotyczył jego własnych należności, lecz zatrudnionych przez niego pracowników. Zatem Zakład w sposób prawidłowy przyjął, że nie można umorzyć odsetek w sytuacji, kiedy nie jest możliwe również umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych przez niego pracowników. Ponieważ wniosek skarżącego dotyczył umorzenia należności z tytułu odsetek od składek za zatrudnionych pracowników, właściwym rozstrzygnięciem w sprawie było jedynie umorzenie postępowania na podstawie 105 K.p.a. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istniały należności, do których mógłby mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Sąd administracyjny rozstrzyga nadto w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."). W tak zakreślonej kognicji rozpoznający niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie doszukał się naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czy też prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w całości lub w części pomimo braku ich całkowitej nieściągalności stanowi art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 wydanego na podstawie ww. ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. Z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Natomiast zarówno przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 1 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazują, że umarzanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych dotyczy wyłącznie osób będących równocześnie płatnikami tych składek. Z kolei przepis art. 30 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy. Z powyższego wynika, że art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ww. rozporządzenia znajdują zastosowanie wyłącznie w zakresie własnych składek na ubezpieczenie społeczne osoby ubezpieczonej i nie mogą stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnianych pracowników w części przez nich finansowanej. Skoro zatem żaden inny przepis ustawy nie przewiduje możliwości umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, to oznacza, że postępowanie administracyjne w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników powinno być umorzone na podstawie art. 105 K.p.a., ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1336/08, LEX nr 553332; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 495/08, LEX nr 484058; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt 2213/07, LEX nr 484960; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2923/06, LEX nr 306959). Istotnym w niniejszej sprawie jest, że art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca lub osoba trzecia, na którą została przeniesiona odpowiedzialność, nie mogą skutecznie ubiegać się o umorzenie składek w tej części. Wprowadzony przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrot "nie stosuje się", należy interpretować bowiem w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że ustawodawca nie przewidział możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, którzy nie są płatnikami. Sporne zaś pozostaje czy istnieje możliwość umorzenia odsetek i innych należności ubocznych od ww. składek. Zdaniem bowiem skarżącego żaden przepis prawa tego nie zabrania, a możliwość taką potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy jednak przyjąć, że brak możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, którzy nie są płatnikami dotyczy zarówno należności z tytułu składek, jak i należnych odsetek i kosztów związanych z niewykonaniem ciążącego na płatniku obowiązku. Taka ocena Sądu opiera się na poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1016/12, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń. Zauważyć bowiem należy, że z art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wynika, iż umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Skoro więc art. 28 ww. ustawy w całości nie ma zastosowania to w oczywisty sposób można stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Organ nie mógł więc badać istnienia przewidzianych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanek umorzenia, gdyż do przedmiotowych składek (a tym samym odsetek od tych składek) nie stosuje się art. 28 i art. 29 ww .ustawy. Odsetki są bowiem należnościami takimi jak kwota główna (czyli składki) i są konsekwencją nieterminowej zapłaty należności. Art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych może mieć więc zastosowanie do składek (a tym samym odsetek), ale jedynie z tytułu ubezpieczenia własnego wnioskodawcy. Możliwość ubiegania się o umorzenie zaległości z tytułu odsetek nie dotyczy zaś składek odprowadzanych z tytułu zatrudnienia pracownika. Brak jest tym samym podstaw do umorzenia składek finansowanych przez płatnika, a przemawia za tym sama treść art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ, w sposób niebudzący wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość polega na braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Jak już wskazano wyżej, art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wyłączył stosowanie art. 28 i art. 29 tej ustawy do należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, a ustawodawca w żadnym z przepisów tej ustawy nie przewidział podstawy prawnej do umorzenia takich należności. W takim stanie prawnym, wobec braku podstawy prawnej organ zobligowany był do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organ nie naruszył prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.