VIII SA/Wa 874/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy w Potworowie z dnia 30 marca 2018 r. nr XXVI.213.2018 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Potworów w 2018 roku. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w [...]na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy w [...]nr [...] z dnia 30 marca 2018 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości – vide protokół rozprawy z 5 marca 2020 r. (k. 27 akt ze stanowiskiem Prokuratora prostującym skargę w części postulacyjnej). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z 2017.08.10) oraz art. 40, 42 ustawy o samorządzie gminnym przez brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego; - art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z 2017.08.10) poprzez wskazanie w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia; - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 1 la ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej lub niezrealizowanie wynikających ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowych obowiązków w: - § 2 ust. 5 poprzez stwierdzenie, że na terenie gminy problem kotów wolno żyjących nie występuje i tym samym pominięcie tego elementu programu, - § 4 myślnik 1-3 polegające na nałożeniu na obywateli obowiązku wykonywania regulaminu czystości i porządku w gminie, sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami i umieszczenia tabliczki ostrzegawczej przed wejściem do posesji. W uzasadnieni skargi wskazano m.in., że podjęta uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...]w 2018 roku ma charakter prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akta prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, zdaniem Prokuratora program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pomijać obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 11a ust.2 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż skutkuje to brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 maja 2018r. II SA/Bd 1347/17). Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "program obejmuje", co prowadzi do wniosku, że treść tego programu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2018r. VIII SA/Wa 565/18). Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust.2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 11a ust.5 ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Zaskarżona uchwała posiada, w ocenie Prokuratora wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała została przesłana do Wojewody, który nie zakwestionował jej zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Nie może budzić wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rada Gminy w [...]nie zaliczyła swej uchwały nr [...]z [...]marca 2018 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; dalej: "u.o.z.") według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. W kwestii zarzutu odnoszącego się do § 2 ust. 5 uchwały polegającego na stwierdzeniu, że na terenie gminy problem kotów wolno żyjących nie występuje i tym samym pominięcie tego elementu programu należy wskazać, że uchwała nie może pomijać obligatoryjnych elementów wskazanych w ustawie. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy w § 2 pkt 5 Programu ograniczyła się wyłącznie do sformułowania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie realizowana poprzez ich dokarmianie przez Urząd Gminy. Uznać należy, że wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie podano w niej konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Podzielić należy stanowisko prokuratora dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej w § 4 uchwały, zgodnie z treścią którego, przy wejściu na nieruchomość, w której utrzymywany jest niebezpieczny pies powinna być umieszczona tabliczka ostrzegawcza. Zapis ten przede wszystkim uznać należy za wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego. Dodatkowo wskazać trzeba, że regulacja ta narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.02.2008 r., K 34/06). Nie sposób uznać, że nałożony w drodze tego przepisu obowiązek mieści się w ramach opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Powyższe rozważania, w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w dzienniku urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.