II SA/Bd 1347/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Inowrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXXVIII/311/2002 Rady Gminy w Dąbrowie Biskupiej z dnia 5 września 2002 r. w sprawie wdrożenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2002 r., Nr 120, poz. 2438 dnia 25 października 2002 r. wraz ze zmieniającą ją uchwałą nr XXII/148/2016 Rady Gminy Dąbrowa Biskupia z dnia 22 grudnia 2016 r. - zmieniającą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kuj.-Pom. z 2016 r., poz. 4957. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił brak podstawy prawnej i wydanie jej w sposób sprzeczny z § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie oraz powtórzenie w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Jak wskazał Prokurator, w uchwale zmieniającej zaskarżoną uchwałę po § 2 dodany został § 2a w brzmieniu: "Obowiązki i uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wykonuje Gmina Dąbrowa Biskupia". Skarżący wskazał na podstawę prawną zaskarżonego regulaminu, którą stanowi art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 328 ze zm.) oraz na określane przez ten regulamin prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, które wymienione zostały w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków. W ocenie skarżącego zaskarżone uchwały nie wypełniają ustawowego upoważnienia. W § 3 ust. 1 regulamin stwierdza, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek dostarczać z sieci wodociągowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wodę odbiorcy na podstawie zawartej z nim umowy, ustalonej według zasad określonych regulaminem, a w szczególności zapewnić dostawę wody o wymaganym ciśnieniu oraz odpowiedniej jakości, którą określają obowiązujące przepisy - w żadnym innym miejscu nie precyzując tak określonego poziomu usług. Art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy źródłowej obliguje radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług, czemu przytoczony wyżej zapis nie czyni zadość. W konsekwencji Prokurator uchwałę ocenił, jako sprzeczną z prawem, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący wskazał również, że nowelizacja uchwały dokonana w 2016 r. stoi w sprzeczności z ideą regulaminu wynikającą z przepisu źródłowego, jako aktu prawa miejscowego. Prokurator przytoczył rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. NK II 4131.2.138.2011.KK, w którym Wojewoda Podlaski stwierdził, że regulamin nie może wskazywać konkretnego przedsiębiorstwa realizującego w danym momencie usługi związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków. Skarżący zwrócił również uwagę na inne kwestie budzące w jego ocenie wątpliwości, co do zgodności z prawem zapisów regulaminu: - § 22 - stanowiący, że w przypadku zmiany właściciela nieruchomości następuje wygaśnięcie umowy z dotychczasowym odbiorcą - regulamin nie może zawierać przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy; - § 37 - stanowiący, że dostawcy ścieków zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzanie drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych użytkowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w pasie szerokości 5 m - zapis ten stanowi, zdaniem Prokuratora, nieuprawnioną ingerencję w prawo własności bez ustawowego upoważnienia - § 38 - przewidujący w określonych w nim wypadkach możliwość dochodzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odszkodowania na drodze sądowej oraz możliwość wypowiedzenia umowy, kwestie te, jak wskazał skarżący, uregulowane są w kodeksie cywilnym ich ewentualne sprecyzowanie może znaleźć się w umowie; - § 44 ust. 2 - stanowiący, że realizacja prac związanych z wykonaniem nowego przyłącza kanalizacyjnego odbywa się na koszt dostawcy ścieków - jak wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007r. sygn. III CZP 79/07 pokrycie tych kosztów jest obowiązkiem gminy; - § 61 - z którego treści wynika, że Zarząd Gminy upoważnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (Gminę Dąbrowa Biskupia) do regularnego informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co zdaniem Prokuratora wykracza poza ustawowe upoważnienie; - § 62 - stwierdzający, że ceny i opłaty ustalone w taryfach obowiązującej 1 rok od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy zatwierdzającej taryfy, zdaniem skarżącego, wykracza poza zakres przypisany regulaminowi, pomijając inne równorzędne i nadrzędne uregulowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem organu nowelizacja regulaminu dokonana uchwałą nr XXII/148/2016, jest uzasadniona. Gospodarką wodno-ściekową zajmuje się sama Gmina, poprzez pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy. W ocenie Rady Gminy nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym była również sama gmina. Organ podniósł, że dodanie do regulaminu § 2a o treści: "Obowiązki i uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wykonuje Gmina Dąbrowa Biskupia" minimalizowały zagrożenia prawne kwestionowania procedury opracowywania i przyjmowania taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Zdaniem Rady Gminy Dąbrowa Biskupia pozostałe zarzuty skargi nie są istotne jednak zostaną uwzględnione w związku nowelizacją ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która przewiduje obowiązek opracowania nowych regulaminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W przedstawionej do kontroli sądu administracyjnego sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako, że dotyczy aktu prawa miejscowego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Dąbrowa Biskupia z dnia 5 września 2002 r., Nr XXXVIII/311/2002 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia (Dz.Urz. Kujaw. z 2002 r., Nr 120, poz. 2438), podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747), jak również uchwała Rady Gminy Dąbrowa Biskupia z dnia 22 grudnia 2016 r. Nr XXII/148/2016 zmieniająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia (Dz. Urz. Kujaw.2016.4957). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie, z którego brzmieniem obowiązującym na dzień uchwalenia aktu stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone zaś wyłącznie dla ustaw, nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określała w dniu podjęcia zaskarżonego aktu zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie w art. 94 Konstytucji zawarta jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdza, że organ stanowiący przy jej podejmowaniu dopuścił do sytuacji podwójnej regulacji, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób, w części nie zrealizował obowiązku ustawowego oraz w części przekroczył jego granice. W ocenie Sądu organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszył § 135 załącznika rozporządzenia ZPT, który stanowi, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Wbrew zakazowi wynikającemu z § 137 załącznika do rozporządzenia w zaskarżonej uchwale powtórzono przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały miał następujące brzmienie: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Po zmianie tego przepisu z dniem z dniem 1 marca 2016 r. na mocy rozporządzenia z dnia 5 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2015 r., poz. 1812), przepis stanowi, że: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych". Ilość stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż prowadzącą do eliminacji zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego jako naruszającej prawo w sposób istotny. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że do koniecznych elementów treści regulaminu ustawodawca zaliczył w szczególności: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych – art. 19 ust. 2 pkt 1 i 5 powołanej ustawy. Treść rozważanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że parametry dotyczące "minimalnego poziomu usług" oraz "warunki techniczne dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" powinny być określone w uchwale rady gminy. Postanowienia § 3 i § 33 załącznika zaskarżonej uchwały prowadzą do wniosku, że Rada Gminy w Dąbrowie Biskupiej nie zrealizowała obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej. Organ stanowiący gminy zamiast skonkretyzować obowiązki i prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców jego usług poprzez określenie minimalnego poziomu usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków wskazał, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić dostawę wody o wymaganym ciśnieniu, oraz odpowiedniej jakości, którą określają odpowiednie przepisy". Taki zapis nie zrealizował obowiązku rady gminy w sposób wymagany przez art. 19 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, istniejący brak w treści regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem nie wynika z niego, czego odbiorca może oczekiwać od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należyte wykonanie przedmiotowego obowiązku powinno polegać na określeniu w uchwale minimalnych warunków świadczonych usług (porównaj wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985). W ocenie Sądu zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Zważyć bowiem należy, że Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie wypełniła w całości delegacji ustawowej, ponieważ brakuje w niej wymienionego w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide wyroki NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2605/15; z 9.01.2007 r., I OSK 1663/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 745/06). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (zob. wyroki NSA z 14.12.2000 r., SA/Bk 292/00; z 16.03.2001 r., IV SA 385/99; z 28.02.2003 r., I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19.07.2005 r., III SA/Kr 318/05). Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, a niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy zawarła Rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągów-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozdział ten składa się z dwóch przepisów. W § 3 wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek: 1) dostarczać z sieci wodociągowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wodę odbiorcy na podstawie zawartej z nim umowy, ustalonej według zasad określonych niniejszym regulaminem, a w szczególności zapewnić dostawę wody o wymaganym ciśnieniu oraz odpowiedniej jakości, które określają obowiązujące przepisy; jakość wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stwierdza się u wylotu na zaworze głównym za wodomierzem; 2) zapewnić prawidłową eksploatację sieci wodociągowej wraz z częścią przyłącza do zaworu głównego za wodomierzem oraz dokonywać niezbędnych napraw na swój koszt z wyjątkiem usuwania uszkodzeń powstałych z winy odbiorcy wody; 3) zapewnić sprawność techniczną sieci wodociągowych; 4) dokonywać kontroli funkcjonowania wodomierzy: a) z własnej inicjatywy, bez pobierania opłat, b) na żądanie odbiorcy wody, jednakże w przypadku stwierdzenia prawidłowego funkcjonowania wodomierza przez legalizatora na koszt odbiorcy; 5) wydawać warunki techniczne niezbędne do podłączenia instalacji wodociągowej budynku do sieci wodociągowej będącej w eksploatacji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz uzgodnić przedłożoną przez inwestora dokumentację techniczną; 6) zamontować wodomierz na przyłączu przed zaworem na koszt przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Sądu nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia § 3 odsyłające do treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom. Zapisy § 3 nie normują minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jakość wody. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10.11.2016 r., II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 .03.2018r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy wymienione zostały elementy takiej umowy. W myśl tego przepisu umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: “1. ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3. praw i obowiązków stron umowy; 3a. warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4. procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5. ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6. okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia." W ocenie Sądu kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie elementów, jakie powinna zwierać umowa stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 150/13): “Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach)." Zasadą zatem jest, że zawarcie umowy stanowi podstawę do dostarczania wody lub odprowadzania ścieków. W regulaminie w § 11 i § 12 wprowadzono rozróżnienie na sytuacje dostarczania wody dla odbiorcy w przypadku istniejących przyłączy oraz w przypadku wykonania nowego przyłącza. I tak zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu dostarczanie wody dla odbiorcy, w przypadku istniejących przyłączy następuje maksymalnie w ciągu dwóch dni od dnia podpisania umowy, po uprzednim zamontowaniu wodomierza. Uregulowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy, ponieważ wkracza w zakres warunków umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez określenie maksymalnego terminu, w ciągu którego ma nastąpić dostarczenie wody. W tym zakresie akt prawa miejscowego wkracza w zagadnienia przedmiotowe zagwarantowane dla umowy cywilnej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Za przekraczające upoważnienie wynikające z delegacji ustawowej należy uznać zatem zapisy zawarte w Rozdziale V załącznika do zaskarżonej uchwały: "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami wody" oraz Rozdziału XI: " Zasady zawierania i rozwiązywania umów z dostawcą ścieków", które odnoszą się do zawierania umów w zakresie materii uregulowanej w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nieuprawnione jest w drodze aktu prawa miejscowego stanowienie o czasie obowiązywania umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, prawie rozwiązania umowy. Uregulowanie Regulaminu zawarte w § 12 uzależnia dostarczanie wody nie od warunków umowy, lecz od terminu zakończenia oraz dokonania odbioru tych prac dotyczących wykonania nowego przyłącza. Z kolei wymieniony w powyższym przepisie § 10 stanowi, że: "Na wniosek odbiorcy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest określić warunki techniczne dostarczania wody". Również § 23 regulaminu, który stanowi, że: "W przypadku korzystania z podłączeń prowizorycznych (np. na czas budowy) w okresie przejściowym do czasy zamontowania wodomierza na przyłączu, zużycie wody rozliczane będzie zgodnie z ustalonymi normami zużycia wody". To uregulowanie pozostaje także w sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy, który wiąże dostawę wody z zawartą umową. W § 30 Regulaminu postanowiono, że: "Jeżeli opłaty nie są przez odbiorcę usług wnoszone w terminie i odbiorca nie uregulował, po otrzymaniu upomnienia za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu jego otrzymania, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wypowiedzieć umowę". Klauzule dotyczące wypowiedzenia umowy powinny zostać zawarte w umowie cywilnej, a nie akcie prawa miejscowego. W § 14 i § 59 regulaminu dokonano powtórzenia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że: "1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, 2) odbiorca usług nie uiścił opłat za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzenie ścieków rozumiane jako pobór wody lub odprowadzania ścieków bez zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. W § 14 i § 59 regulaminu pominięto część przepisu art. 8 ust. 1 pkt 4 : "rozumiane jako pobór wody lub odprowadzania ścieków bez zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych". W ocenie Sądu jest to istotne uchybienie pomijając i tak nieuprawnione powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, zmienia się znaczenie ustawowego przepisu, który definiuje w pominiętej części pojęcia nielegalnego poboru wody lub nielegalnego odprowadzenia ścieków. Zabieg polegający na nieprecyzyjnym powtórzeniu zapisu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa. W § 3 pkt 5 Regulaminu nałożony został na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek wydawania warunków technicznych niezbędnych do podłączenia instalacji wodociągowej budynku do sieci wodociągowej będącej w eksploatacji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz uzgodnienia przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej. W ocenie Sądu uregulowanie to nie stanowi opisania technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Delegacja ustawowa (określona przepisami art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 40 ust. 1 o samorządzie gminnym) jednoznacznie wymagała (i wymaga), aby "warunki techniczne dostarczania wody i odprowadzania ścieków" miały charakter normy aktu prawa miejscowego, a więc zostały ustanowione przez radę gminy, właściwy rzeczowo i miejscowo organ jednostki samorządu terytorialnego. Na koniec rozważań należy również zwrócić uwagę, że w § 1 zaskarżonej uchwały uchwalono: "Zatwierdzić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia stanowiący załącznik do niniejszej uchwały". W ocenie Sądu już samo zatwierdzenie regulaminu pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 ustawy, która stanowi o "uchwalaniu regulaminu" , a nie jego "zatwierdzeniu": "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy". Organ stanowiący powinien sam opracować ten akt , a nie go zatwierdzić. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rada gminy posiadała kompetencje na podstawie art. 24 do zatwierdzenia w drodze uchwały jedynie taryf. Natomiast na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 rada gminy miała obowiązek uchwalić regulamin po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Sąd podziela również zarzuty skargi podniesione przez prokuratora w zakresie naruszenia § 22, § 37, § 38, § 44 , § 61 i § 62 Regulaminu. Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność uchwały w całości oraz uchwały jej zmieniającej, tj. uchwały Rady Gminy Dąbrowa Biskupia z dnia 22 grudnia 2016 r., nr XII/148/16.