VIII SA/Wa 878/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr 0124-2008-006485 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz. 427 – dalej: "ustawa z 7 marca 2007 r."), w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 – dalej: "rozporządzenie z 11 kwietnia 2007 r.") w związku z art. 104 k.p.a. odmówił B.G. przyznania pomocy finansowej z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż mąż B.G. – K.G. w dniu [...] maja 2007r. złożył wniosek o pomoc finansową z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 r. Przed przyznaniem tej pomocy, w dniu [...] października 2007 r. wpłynął do biura organu odpis skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, iż K.G. zmarł dnia [...] września 2007 r. W dniu [...] grudnia 2007 r. B.G. złożyła wniosek o przyznanie płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym, w ocenie organu, nastąpiło przekroczenie 2-miesięcznego terminu do złożenia wniosku transferowego liczonego od dnia otwarcia spadku, tj. śmierci spadkodawcy. W odwołaniu B.G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, iż przedmiotowe gospodarstwo stanowiło wspólność ustawową małżeńską, zatem nie było konieczności, aby oboje małżonkowie składali przedmiotowy wniosek. Ponadto wydana decyzja narusza treść art. 2, 32 i 33 Konstytucji. Podniosła, iż nikt nie poinformował jej w biurze organu o istnieniu tak krótkiego terminu do złożenia stosownego wniosku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył motywy rozstrzygnięcia organu I instancji. Podał, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. wniosek transferowy B.G. o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy – jej zmarłego męża, który wystąpił w wnioskiem, powinien zostać złożony w ciągu dwóch miesięcy od daty otwarcia spadku. Skoro otwarcie spadku nastąpiło [...] września 2007r., a wniosek transferowy został złożony [...] grudnia 2007 r., zatem wniosek ten został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, a uchybienie temu terminowi spowodowało wygaśniecie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Co do zarzutu podniesionego przez skarżącą odnośnie pozostawania w ustroju wspólności małżeńskiej, zarzut ten zdaniem organu nie miał znaczenia, gdyż "płatności przysługują jedynie na wniosek. Złożenie wniosku jest warunkiem koniecznym rozpoczęcia postępowania o przyznanie płatności ONW." Skargę na powyższą decyzję złożyła B.G., wnosząc o uchylenie przedmiotowych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniosła te same argumenty, co w złożonym odwołaniu. Przedmiotowe gospodarstwo stanowiło wspólność ustawową małżeńską, zatem nie było wymogu, aby oboje małżonkowie składali przedmiotowy wniosek. Ponadto wydana decyzja narusza treść art. 2, 32 i 33 Konstytucji. Nikt nie poinformował jej w biurze organu o istnieniu tak krótkiego terminu do złożenia stosownego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając po raz pierwszy sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji, jednak wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 205/09 ze względu na ocenę przez WSA zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, która w tej sprawie nie miała zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 21 ustawy 7 marca 2007r. określa zasady, jakimi organ winien się kierować w sprawach dotyczących przyznania pomocy na podstawie tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 21 ust. 1) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei art. 21 ust 2 określa nieco odmiennie od przepisów k.p.a. podstawowe zasady postępowania w sprawach pomocy, wskazując że organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponieważ śmierć męża skarżącej nastąpiła w toku postępowania o przyznanie pomocy, zastosowanie znajduje art. 25 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., zgodnie z którym to przepisem następca prawny wnioskodawcy (tu skarżąca) może na swój wniosek wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy (K.G.), jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Należy przy tym zauważyć, że ustawa nie określa obowiązku złożenia pisemnego wniosku przez następcę prawnego pragnącego wstąpić do postępowania w miejsce wnioskodawcy, w odróżnieniu do wymogu wniosku o przyznanie pomocy składanego "pierwotnie" przez wnioskodawcę, gdzie w art. 24 ustawy z 7 marca 2007 r. sformułowano obowiązek złożenia wniosku podstawowego w formie pisemnej na formularzu opracowanym przez Agencję. Również przepisy rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. wskazują wprawdzie na obowiązek złożenia przez spadkobiercę wniosku w terminie 2 miesięcy od daty otwarcia spadku, jednak expressis verbis nie wskazują, że taki wniosek ma być złożony na piśmie (formularz, o jakim mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dotyczy tylko oświadczenia o kontynuacji prowadzenia gospodarstwa). Zatem biorąc pod uwagę wyżej wskazane przepisy art. 22 i art. 25 ustawy z 7 marca 2007 r. należy zauważyć, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 63 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podania (żądania, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Jest poza sporem, że skarżąca w dniu [...] października 2007 r. (a więc przed upływem 2-miesiecznego terminu od śmieci męża) stawiła się w Agencji i złożyła odpis aktu zgonu męża. Dokonała więc określonych czynności, które powinny być przez organ – w tym wypadku Agencję - właściwie rozpoznane i potraktowane. Należało przy tym domniemywać, że to jej zachowanie zmierzało do osiągnięcia jakichś skutków w postępowaniu, a więc było czynnością postępowania, a z takiej czynności należało sporządzić zwięzły protokół zgodnie z art. 67 k.p.a., skoro ta czynność nie została w inny sposób utrwalona na piśmie. Gdyby nawet samo złożenie odpisu aktu zgonu potraktować jako utrwalenie na piśmie tej czynności, a wiec swoiste podanie pisemne, to w takim przypadku traktując to jako podanie pisemne organ konsekwentnie powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącą jako wnoszącą takie podanie do usunięcia braków podania tak by spełniało ono minimalne wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. Należy też zauważyć, że art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. wprawdzie nieco modyfikuje zasadę informowania stron określoną w art. 9 k.p.a. (w zdaniu pierwszym tego przepisu) stwierdzając, że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże nie modyfikuje drugiej części przepisu art. 9 k.p.a. zawartej w ostatnim jego zdaniu, zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tak więc niezastosowanie przez Agencję wskazanych przepisów art. 67 § 1 k.p.a. i art. 9 zdanie drugie k.p.a. w sytuacji, gdy skarżąca objawiła swoją wolę do wstąpienia do postępowania związanego ze staraniem o dopłaty poprzez stawienie się w siedzibie Agencji i złożenie odpisu aktu zgonu męża, stanowiło w ocenie Sądu naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem przy zachowaniu wskazanych wymogów proceduralnych sporządzono stosowny protokół w związku ze stawiennictwem skarżącej w Agencji lub gdyby w związku z obowiązkiem określonym w zdaniu drugim art. 9 k.p.a. poinformowano ją o możliwości złożenia wniosku transferowego, to doszłoby do merytorycznego rozpoznania zasadności przyznania dopłat w całości skarżącej w przypadku spełnienia przez nią określonych w tym zakresie wymogów w przepisach materialnoprawnych. W przypadku ustalenia, iż rzeczywistą wolą skarżącej podczas jej bytności w siedzibie organu w dniu [...] października 2007 roku była chęć kontynuowania postępowania wszczętego na wniosek jej męża i wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, należało wziąć pod uwagę, iż czynność ta została dokonana z zachowaniem 2-miesiecznego terminu określonego w § 7 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. Drugim naruszeniem przepisów postępowania dostrzeżonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanym przez organ w postępowaniu drugoinstancyjnym było nieodniesienie się do podstawowego zarzutu skarżącej zawartego już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadzającego się do tego, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło wspólność ustawową małżeńską, zatem nie było konieczności, aby oboje małżonkowie składali przedmiotowy wniosek, gdyż wniosek złożony przez męża skarżącej był złożony w imieniu obojga małżonków, a więc i skarżącej. Organ drugiej instancji odniósł się do tego zarzutu wyłącznie przez stwierdzenie: "płatności przysługują jedynie na wniosek. Złożenie wniosku jest warunkiem koniecznym rozpoczęcia postępowania o przyznanie płatności ONW." To sformułowanie nie może być uznane za merytoryczne odniesienie się do tak istotnej i podstawowej w odczuciu skarżącej kwestii materialnoprawnej. Z tego określenia nie wynika żaden pogląd organu na to, czy skarżąca jako żona wnioskodawcy K.G. będąca wraz z nim współwłaścicielką gospodarstwa rolnego była od początku (od chwili złożenia przez jej męża wniosku o dopłaty) stroną tego postępowania wraz z mężem czy też nie. Tak więc nieodniesienie się w decyzji organu drugiej instancji do tej kwestii stanowiło przejaw naruszenia przepisów postępowania, w szczególności: art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. (brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego), zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, art. 107 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia co do istotnej części zarzutu odwołania. To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem analiza materialnoprawna kwestii, czy skarżąca była stroną postępowania o przyznanie dopłat wywołanego wnioskiem jej męża mogłoby istotnie zmienić treść decyzji w przypadku uznania, że mimo złożenia wniosku tylko przez jej męża, była ona od początku stroną postępowania w sprawie przyznania dopłat. Każde z wyżej wskazanych dwóch naruszeń przepisów postępowania stanowiło w ocenie sądu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć samoistnie istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego każde z tych naruszeń stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – dalej: p.p.s.a.). Organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do rozważenia, czy działanie B.G. polegające na stawieniu się w siedzibie Agencji w dniu [...] października 2007 r. i złożenie przez nią odpisu aktu zgonu jej męża było działaniem zmierzającym do wstąpienia do postępowania w sprawie dopłat wywołanego złożeniem przez jej męża K.G. w dniu [...] maja 2007 r. stosownego wniosku. Organy przyjmą przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy z 7 marca 2007 r. i rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. wniosek spadkobiercy o wstąpienie do postępowania, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 i § 7 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. nie musi być złożony w formie pisemnej. W przypadku ustalenia, że działania skarżącej podjęte [...] października 2007 r. zmierzały do wstąpienia przez nią do postępowania, organy wydadzą stosowne decyzje po ustaleniu istnienia materialnoprawnych podstaw do przejęcia prawa do dopłat. Niezależnie od kwestii określonej w akapicie poprzedzającym organy rozważą, czy na gruncie przepisów prawa materialnego, to jest: przepisów ustawy z 7 marca 2007 r., przepisów rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r., rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), definicji w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, przy uwzględnieniu konstrukcji ustawowego ustroju małżeńskiego (art. 31 – 46 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 1964 Nr 9 poz. 59 ze zmianami), w przypadku złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z 7 marca 2007 r. przez jednego tylko z małżonków, stroną tego postępowania jest również drugi z małżonków, o ile wniosek dotyczy gospodarstwa rolnego będącego przedmiotem małżeńskiej wspólności ustawowej. W przypadku, gdyby organ uznał, że małżonek nie składający wniosku jest mimo to uczestnikiem postępowania w sprawie przyznania pomocy, to organ winien rozważyć, czy z chwilą śmierci małżonka składającego wniosek drugiemu małżonkowi przysługuje prawo do pomocy należnej obojgu małżonkom w części przypadającej na niego z tytułu udziału w majątku wspólnym, niezależnie od tego czy pozostali spadkobiercy (w tym i pozostający przy życiu małżonek) złożą stosowne wnioski transferowe, o jakich mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. i § 7 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. i spełnia warunki niezbędne do przejęcia po zmarłym prawa do pomocy. Biorąc to wszystko pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku, przy czym wobec: naruszeń przepisów postępowania dokonanych w obu instancjach, konieczności przeprowadzenia w istocie ponownego postępowania dowodowego i dla zapewnienia realnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego Sąd za celowe i uzasadnione uznał uchylenie decyzji obu instancji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania należnych na podstawie § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zmianami).