VIII SA/Wa 883/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. J.i Wspólnicy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 4 marca 2025 r. znak: [...]; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M.J. i Wspólnicy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 10 września 2025 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, GDOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia M. J. i Wspólnicy "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: strona, skarżąca, inwestor) na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z 4 marca 2025 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z uzbrojeniem terenu na działce nr [...] w miejscowości M. [...], gmina S., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy S. pismem z 10 kwietnia 2024 r., znak: [...], zwrócił się do RDOŚ w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z uzbrojeniem terenu na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...], gmina S.. RDOŚ postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że na wnioskowanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy S. z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (dalej: m.p.z.p.), wobec czego wniosek o uzgodnienie tego projektu decyzji jest bezprzedmiotowy. GDOŚ postanowieniem z 15 stycznia 2025 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia strony, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie GDOŚ organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i błędnie uznał, że wniosek o uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji jest bezprzedmiotowy. Teren inwestycji nie stanowi bowiem terenu zamkniętego, oznaczonego symbolem KK w m.p.z.p., ponieważ na podstawie decyzji Nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTBiGM z 2012 r. poz. 23), przedmiotowa działka została wyłączona z ewidencji terenów zamkniętych. Opisana sytuacja skutkuje uznaniem, że działka nr [...] położona jest w obszarze, dla którego jedynie formalnie obowiązuje m.p.z.p., a więc zachodzi konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z 4 marca 2025 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 5, ust. 5ba, ust. 5c u.p.z.p., art. 64 ust. 1b u.p.z.p. oraz art. 16, art. 17 i art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478, dalej: u.o.p.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z uzbrojeniem terenu na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. [...], gmina S., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia, polegającego na budowie co najmniej 17 budynków letniskowych, obsługiwanych przez wspólną drogę, a planowany budynek ma być częścią jednego obiektu - kompleksu zabudowy o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i wynoszącej około 1,66 ha. W ocenie RDOŚ planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 2019 r.). W związku z tym organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 5ba u.p.z.p. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła strona, podnosząc m.in., że organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, przekroczył 21-dniowy termin na zajęcie stanowiska, planowana inwestycja nie stanowi wylesienia, a teren inwestycji to nie las. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 10 września 2025 r. GDOŚ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że RDOŚ nie miał podstaw do zastosowania art. 53 ust. 5ba u.p.z.p., a niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogło stanowić podstawy odmowy uzgodnienia projektu. Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy zostało bowiem wszczęte 14 października 2021 r. wraz z wpływem do Wójta Gminy S. wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast przepis, na który powołał się organ I instancji, wszedł w życie 16 października 2023 r. na podstawie art. 6 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 z póżn. zm., dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 17 tej ustawy do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 6 (u.p.z.p.) wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Poza tym GDOŚ zaznaczył, że wprawdzie RDOŚ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że przedmiotowa inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia, polegającego na budowie co najmniej 17 budynków letniskowych, obsługiwanych przez wspólną drogę, a planowany budynek ma być częścią jednego obiektu - kompleksu zabudowy o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i wynoszącej około 1,66 ha, to jednak nie wskazał, że w związku z tym zamierzenie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia z 2019 r. Błędnie zakwalifikował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako odpowiadające § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c ww. rozporządzenia, opierając się jedynie na mapach satelitarnych dostępnych w serwisie Geoportal, Geoserwis oraz Bank Danych o Lasach, które to źródła nie powinny samodzielnie stanowić podstawy rozstrzygnięcia spornej kwestii. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie RDOŚ. Jednocześnie, posługując się wyłącznie materiałem dowodowym zebranym na wcześniejszych etapach postępowania, GDOŚ postanowił samodzielnie orzec merytorycznie w niniejszej sprawie, uznając, że nie naruszy to zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji ustalił, że teren przeznaczony pod realizację przedmiotowej inwestycji o powierzchni 0,1026 ha oraz jego otoczenie stanowią inne tereny komunikacyjne (Ti). Od strony zachodniej przedmiotowa działka graniczy bezpośrednio z torami kolejowymi. Przy wschodniej granicy terenu inwestycji biegnie droga na działce nr ew. [...], a bezpośrednio za drogą znajduje się las na działce nr ew. [...] (oznaczony symbolem [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, zlokalizowana m.in. na terenie parku krajobrazowego lub obszaru Natura 2000. Wprawdzie planowana inwestycja sama w sobie nie osiąga progu powierzchni 0,5 ha, jednak zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 tego rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji istotnym kryterium stosowania powyższego przepisu jest tożsamość obiektu, którą można stwierdzić m.in. w przypadku, kiedy między planowanymi inwestycjami można znaleźć powiązania technologiczne, które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, które powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika natomiast, że pismem z 28 lutego 2024 r., znak: [...], Wójt Gminy S. przekazał do uzgodnienia z RDOŚ czternaście projektów decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanych inwestycji, polegających na budowie budynków mieszkalno-rekreacyjnych wolnostojących na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w miejscowości M. [...], gmina S., gdzie wnioskodawcą również jest inwestor. Projekty zostały uzgodnione w trybie art. 122a k.p.a. (milczące załatwienie sprawy). Przed organem II instancji toczyły się również postępowania odwoławcze w sprawie kolejnych siedemnastu projektów decyzji dla inwestycji polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z uzbrojeniem terenu na każdej z działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w miejscowości M. [...], w których wnioskodawcą był inwestor. GDOŚ uchylił postanowienia RDOŚ dotyczące wskazanych działek i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W konsekwencji RDOŚ postanowieniami z 4 marca 2025 r. ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonych projektów decyzji. W ocenie organu odwoławczego pomiędzy inwestycjami zamierzonymi przez inwestora na ww. 31 działkach, powstałych z podziału działki nr [...], występuje powiązanie technologiczne. Dojazd do terenów inwestycji zapewnia droga na działce nr [...] oraz nr [...], również powstałe w wyniku podziału działki nr [...]. Wszystkie inwestycje polegają na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z uzbrojeniem terenu lub budowie budynku mieszkalno-rekreacyjnego wolnostojącego, a więc budynków o tożsamej funkcji. Zatem w niniejszej sprawie niewątpliwie planowana inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia, a więc jednego obiektu - wspólnego kompleksu zabudowy letniskowej. Należało zatem zsumować powierzchnię terenów przeznaczonych do realizacji ww. inwestycji, która wynosi łącznie około 1,66 ha. Zdaniem GDOŚ zakwalifikowanie zabudowy letniskowej jako zabudowy mieszkaniowej wynika z oddziaływania, jakie dana inwestycja wywiera na środowisko. Obie funkcje: letniskowa i mieszkaniowa polegają bowiem na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, z tym że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem w określonych okresach roku. GDOŚ ustalił, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce położonej w granicach: - Parku Krajobrazowego "[...]’’, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" w części położonej w województwie mazowieckim (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 120, poz. 3563, dalej: rozporządzenie Nr [...] Wojewody Mazowieckiego); - obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z póżn. zm.); - specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]", wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 października 2023 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] ([...]) (Dz. U. poz. 2388). W odniesieniu do parku krajobrazowego przeanalizowano odstępstwa wskazane w art. 17 ust. 2 u.o.p., które dotyczą: - wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; - prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; - realizacji inwestycji celu publicznego; - wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji (budowa budynku rekreacji), zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości zastosowania ww. odstępstw od zakazu. Odstępstwo wyrażone w art. 17 ust. 3 u.o.p. dotyczy zaś przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego. Z uwagi na to, że dla planowanego przedsięwzięcia nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, organ II instancji uznał, że nie można zastosować wskazanego odstępstwa. GDOŚ ocenił również, że realizacja planowanej inwestycji w granicach ww. obszarów Natura 2000 mogłaby znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary. W celu wykluczenia wystąpienia tego oddziaływania konieczne jest przeprowadzenie procedury określonej w rozdziale 5 działu V ustawy środowiskowej (art. 96 – 103). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta powinna zostać przeprowadzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na marginesie wskazano również, że niniejsza działka położona jest w bliskim sąsiedztwie lasu. Jednocześnie teren inwestycji może być porośnięty roślinnością leśną, będącą częścią lasu o powierzchni ponad 0,1 ha, w związku z czym realizacja inwestycji może stać w sprzeczności z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia z 2019 r. Organ II instancji uznał jednak tę okoliczność za niedostatecznie udowodnioną, wobec czego odstąpił od analizy inwestycji pod kątem jej kwalifikacji na podstawie ww. normy prawnej. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut zażalenia przekroczenia terminu 21 dni na wydanie postanowienia. W tym zakresie GDOŚ zauważył, że akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji pismem z 26 lutego 2025 r., które zostało doręczone 3 marca 2025 r., a RDOŚ wysłał postanowienie już 5 marca 2025 r., tj. przed upływem 21 dni. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów: - § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia z 2019 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu obiektu rekreacji indywidualnej za zabudowę mieszkaniową, co doprowadziło do nieuprawnionego zakwalifikowania zamierzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że inwestycja nie służy stałemu zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, co wynika z definicji techniczno-budowlanych oraz klasyfikacji PKOB; - § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. wskutek dowolnego i niepopartego ustaleniami zsumowania parametrów wielu niezależnych inwestycji, z pominięciem konieczności wykazania istotnych powiązań technologicznych i funkcjonalnych, co doprowadziło do sztucznego przekroczenia progu 0,5 ha i nieuzasadnionego zwiększenia negatywnych skutków środowiskowych; - art. 17 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie art. 53 ust. 5ba u.p.z.p. do postępowania wszczętego w 2021 r., co skutkowało oparciem odmowy na nieobowiązującej podstawie prawnej i narusza zasadę lex retro non agit; - art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonanie arbitralnych ustaleń w oparciu o szczątkowe dane z map, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprzecznego z rzeczywistością; - art. 62 i art. 96-97 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 i Park Krajobrazowy bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury oceny oddziaływania na środowisko, co skutkuje rozstrzygnięciem opartym na założeniach hipotetycznych; - art. 6 oraz art. 35-36 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, w tym bezpodstawną zwłokę organu II instancji w przekazaniu akt (ponad 40 dni), co doprowadziło do wielomiesięcznej blokady praw skarżącej, naruszając konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przy niekompletnym materiale dowodowym i bez zapewnienia stronom prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co prowadzi do wadliwości postępowania o charakterze nieusuwalnym i dyskwalifikującym rozstrzygnięcie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w wypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody niebędących obszarami położonymi w granicach parku narodowego i jego otuliny. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w u.o.p., instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy ochrony przyrody. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji, z uwagi na jej położenie w granicach Parku Krajobrazowego "[...]" oraz obszarów Natura 2000 – "[...]" i "[...]", wymagał uzgodnienia z RDOŚ. Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. termin na zajęcie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wynosi 21 dni od daty otrzymania projektu decyzji. Wraz z upływem 21-dniowego terminu uzgodnienie należy uznać za dokonane. Jednak w przypadku uchylenia postanowienia organu współdziałającego odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy zastosowanie mają już ogólne przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Nie stosuje się więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozwiązania dotyczącego milczącego uzgodnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1311/12, publ. LEX nr 1286980). Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą, bowiem w wyniku wniosku Wójta Gminy S. z 10 kwietnia 2024 r. (lub 9 kwietnia 2024 r. – brak wniosku w aktach sprawy) znak: [...] organ I instancji wydał postanowienie z 29 kwietnia 2024 r., wskutek czego zachowano termin 21 dni, który nie obowiązuje już na kolejnych etapach rozpoznawania wniosku, po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W tym miejscu należy wskazać, że podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez GDOŚ nie może być brany pod uwagę w przedmiotowej sprawie, ponieważ długotrwałość postępowania strona może zwalczać w odrębnym trybie, wnosząc ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Zaskarżone postanowienie wydane przez GDOŚ było już drugim rozstrzygnięciem wniosku Wójta Gminy S. w administracyjnym toku kontroli. Zostało ono wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję (poprzez art. 144 k.p.a. stosuje się również do postanowienia), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Tymczasem GDOŚ w pierwszej kolejności uchylił postanowienie organu I instancji, przedstawiając zasadne argumenty na tę okoliczność. W tym zakresie Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego, że mapy satelitarne z serwisu Geoportal nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia wniosku. Dlatego na ich podstawie nie można było uznać za las wyznaczonego obszaru inwestycji i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia z 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151) tylko dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego i powinny być uwzględniane przez organy do oceny charakteru nieruchomości. Sąd podziela również ocenę GDOŚ, że przepis art. 53 ust. 5ba u.p.z.p. wszedł w życie 16 października 2023 r., a więc na podstawie 17 ustawy zmieniającej nie mógł być podstawą do odmowy uzgodnienia w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy toczącym się od 14 października 2021 r. Zatem przyczyny odmowy uzgodnienia wskazane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji były podstawą do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez GDOŚ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., aby przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy w całości albo w znacznej części nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy w kasatoryjnym postanowieniu z 15 stycznia 2025 r. sam podkreślił, że zasada zawarta w art. 15 k.p.a. nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Nie wystarcza więc, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów, ale konieczne jest też, aby zostały one poprzedzone przeprowadzeniem przez te organy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. Celem przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego jest, aby umożliwić stronie dwukrotne nie tylko rozstrzygnięcie, ale i rozpoznanie istoty sprawy, tj. ocenę wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem oddziaływania na środowisko (na obszary Natura 2000 oraz Park Krajobrazowy). Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Konieczne było również przeanalizowanie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zakazów wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Mazowieckiego. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, oprócz uchylenia postanowienia organu I instancji, orzekł co do istoty sprawy, odmawiając wnioskowanego uzgodnienia na podstawie negatywnej przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 55 li. b tiret pierwsze w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. W ocenie Sądu w ten sposób ograniczył prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy, ponieważ dopiero w postanowieniu drugoinstancyjnym planowana inwestycja została uznana za zabudowę mieszkaniową i część większego przedsięwzięcia, tj. jednego obiektu – wspólnego kompleksu zabudowy letniskowej, która po zsumowaniu powierzchni 17 jednostkowych inwestycji wynosi łącznie około 1,66 ha i kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia takie ustalenie stanu faktycznego i ocena prawna zostały dokonane samodzielnie w postępowaniu przed organem II instancji na podstawie materiału dowodowego zebranego na wcześniejszych etapach postępowania, przy czym w aktach sprawy brak jest innych dowodów, za wyjątkiem projektu decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem graficznym oraz części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej. GDOŚ wprawdzie powołał się na analizę "zebranego w sprawie materiału dowodowego" w postaci pisma Wójta Gminy S. z 28 lutego 2024 r. znak: [...], dotyczącego wniosków o uzgodnienie 14 projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalno-rekreacyjnych, oraz toczących się postępowań odwoławczych w sprawie kolejnych 17 projektów decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z uzbrojeniem, jednak tego materiału dowodowego brak jest w aktach sprawy. Na naruszenie zasady dwuinstancyjności wskazuje okoliczność, że strona nie miała możliwości zakwestionować w zażaleniu ani na innym etapie postępowania administracyjnego powyższych ustaleń i oceny prawnej, zaś kwalifikacja funkcji zabudowy przedmiotowej inwestycji jako zabudowy mieszkaniowej nie została przez organ odwoławczy przekonująco wykazana. Tak samo jeśli chodzi o uzasadnienie zsumowania powierzchni wszystkich 17 działek i uznanie występowania pomiędzy nimi powiązania technologicznego. Przepis § 3 rozporządzenia z 2019 r. wylicza enumeratywnie rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przewidując w jego treści różnego rodzaju zabudowę, np.: przemysłową, systemami fotowoltaicznymi, mieszkaniową, usługową, centra handlowe. Brak jest jednak wskazania, że do takich przedsięwzięć zalicza się zabudowę rekreacji indywidualnej (letniskową). Wskazany w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia z 2019 r. dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, a nie zabudowy rekreacji indywidualnej. Organ odwoławczy popada w sprzeczność, kiedy z jednej strony uznaje za zabudowę mieszkaniową w 17 projektach decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków rekreacji indywidualnej, odmawiając uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, a z drugiej strony wskazuje, że w 14 sprawach dotyczących uzgodnienia inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalno-rekreacyjnych projekty te zostały pozytywnie uzgodnione. Taka niekonsekwencja nie jest przekonująca w odniesieniu do oceny przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ uzgadniający. Powoływane w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych na okoliczność braku kolizji funkcji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową letniskową (wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 604/21 , publ. Lex nr 3226212, wyrok NSA z 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, publ. CBOSA) dotyczą spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa) i nie stanowią uzasadnienia do uznania projektowanej inwestycji za zabudowę mieszkaniową na gruncie przepisów rozporządzenia z 2019 r. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby GDOŚ przeanalizował przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] pod kątem zakazów i odstępstw wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Mazowieckiego. Nie wskazał również realnego wpływu planowanej inwestycji na cele ochrony Natura 2000 - "[...]" i "[...]", ani nie odniósł się do stanowiska RDOŚ, który uznał, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z art. 33 u.o.p. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że GDOŚ naruszył przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone i poprzedzające je postanowienie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).