VIII SA/Wa 89/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. 1.1. Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor Izby Skarbowej" lub "organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.Ż. (dalej: "skarżący") na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. (dalej: "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") z [...] września 2006 r. pozostawiające bez rozpatrzenia wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 8 sierpnia 2006 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art. 134 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."). Powołał się nadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2007 r. (VIII SA/Wa 366/07) uchylający wydane w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego w związku ze wskazanym wyżej postanowieniem organu I instancji z 11 września 2006 r. 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2006 r. (I OSK 869/05), że organ administracji pozostawiający daną sprawę bez rozpatrzenia nie jest obowiązany do wydania formalnego aktu (postanowienia lub decyzji). Organ egzekucyjny pozostawił jednak bez rozpatrzenia wniosek skarżącego postanowieniem, działając na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 64 § 2 K.p.a., to należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Podzielił zatem stanowisko organu egzekucyjnego, który w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2006 r. pouczył skarżącego o tym, że nie służy zażalenie na postanowienie pozostawiające bez rozpatrzenia jego wniosek (podanie). Dyrektor Izby Skarbowej pouczył przy tym skarżącego, że zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania może on kwestionować w drodze skargi na bezczynność organu, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "u.p.p.s.a."). 2.1. Przedstawiając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że zostało ono zainicjowane przez skarżącego pismem z 8 sierpnia 2006 r. Z treści tego pisma wynika, że skarżący kwestionuje zasadność (dopuszczalność) egzekucji prowadzonej w przeszłości do jego majątku. Postawił przy tym zarzuty przeciwko egzekucji prowadzonej przez [...] Urząd Skarbowy w R. w latach 1996 - 2000. Wystąpił nadto o sporządzenie czytelnego rozliczenia wszystkich kwot wyegzekwowanych przez ten organ egzekucyjny w powołanym okresie, z uwzględnieniem dat, wskazaniem środka egzekucyjnego oraz sposobu zaksięgowania wyegzekwowanych kwot. W związku z wątpliwościami organu co do charakteru powyższego pisma, wezwał on skarżącego pismem z 17 sierpnia 2006 r. do określenia jego charakteru prawnego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. wyjaśnił jednocześnie skarżącemu, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., prawo wniesienia zarzutów przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Pouczył go nadto o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania (pozostawienie pisma bez rozpatrzenia). Wezwanie zostało prawidłowo doręczone skarżącemu 1 września 2006 r. Ponieważ nie usunął on wskazanych przez organ braków w przewidzianym terminie, to postanowieniem z [...] września 2006 r. jego wniosek odnośnie zarzutów pozostawiony został bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ egzekucyjny pouczył jednocześnie skarżącego, iż na postanowienie doręczone 19 września 2006 r. nie przysługuje zażalenie. W pozostałym zakresie wniosek skarżącego został załatwiony pismem z 23 sierpnia 2006 r. 2.2. Skarżący, niezadowolony z tego, iż organ egzekucyjny pozostawił bez rozpatrzenia jego wniosek w części dotyczącej zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone w przeszłości przez [...] Urząd Skarbowy w R. (ówczesny organ egzekucyjny), pismem z 12 grudnia 2006 r. wniósł zażalenie na wydane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. postanowienie z 11 września 2006 r. Odrębnym pismem z 21 września 2006 r. wystąpił nadto o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia z [...] września 2006 r. Uprzednio zainicjował kontrolę działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R., skargą dotyczącą nienależytego w przekonaniu skarżącego wykonywania zadań przez ten organ. Skarżący wystąpił o uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego. Dodał, że jego żądanie zawarte w piśmie z 8 sierpnia 2006 r. było wystarczająco precyzyjne. Krytycznie odniósł się do sposobu załatwienia przez organ egzekucyjny jego innych wniosków dotyczących prowadzonej w przeszłości egzekucji. 2.3. Organ odwoławczy postanowieniem z [...] marca 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Po rozpoznaniu skargi na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 lipca 2007 r. (VIII SA/Wa 366/07) uchylił zaskarżone postanowienie. Uznał bowiem, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób wystarczający, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie przeprowadził należycie postępowania w sprawie. 3.1. Skarżący, niezadowolony z ostatecznego w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcia organu odwoławczego, pismem z 18 lutego 2008 r. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] stycznia 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, błędnie wskazując, że jest to decyzja. Uzasadniając skargę powołał się na inne postępowania administracyjne prowadzone z jego inicjatywy, dotyczące egzekucji prowadzonej przez [...] Urząd Skarbowy w R. do końca 1999 r. oraz w 2001 r. Powołał się przy tym na numer i datę wydania zaskarżonego postanowienia, co spowodowało, że organ odwoławczy uznał, iż skarga dotyczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. 3.2. Uzasadniając skargę jej autor powołał się na wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2007 r. (VIII SA/Wa 366/07) oraz wyrok tego Sądu z 17 października 2007 r. (VIII SA/Wa 480/07) wydany w innej sprawie ze skargi M. Ż., jego zdaniem analogicznej do niniejszej. Skarżący wywiódł następnie, że wadliwe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie może być podstawą do pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Tym bardziej, że jego zdaniem rozstrzygnięcie to pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą, w tym instancyjną. Postawił zatem zaskarżonemu postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej zarzuty naruszenia art. 6 - 9 oraz art. 11 i art. 15 K.p.a., także rażącego naruszenia tych przepisów. W ocenie skarżącego organy działały bez podstawy prawnej i w sposób przewlekły. Uchyliły się od merytorycznego rozpatrzenia jego zarzutów, pomijając jednocześnie składane przez niego pisma dotyczące niedopuszczalności prowadzonej w przeszłości egzekucji. 4. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). 5.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek powodujących konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.) z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Nie znalazł również innych podstaw, przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Za chybione lub niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 6 - 9, art. 11 i art. 15 K.p.a.). 6.1. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddane zostało ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) na akt administracyjny wydany w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiający częściowo bez rozpatrzenia podanie skarżącego (pismo z 8 sierpnia 2006 r.). Za ostatecznie ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia (zob. przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, Lex nr 236563, a także wyrok NSA z 28 lutego 2007 r., II GSK 295/06, Lex nr 326279). W każdym zaś przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie zarzucającej organowi administracji naruszenie prawa polegające na bezczynności organu z powodu zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu (zob. przywołany przez organ wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, Lex nr 236563). Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno - techniczną. Powyższe poglądy znajdują aprobatę także w piśmiennictwie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 375 - 376; komentarz do art. 64 K.p.a. [w:] G. Łaszczyca, A. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2007, wyd. II) 6.2. Podzielając zatem te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie, z których wynika, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie wymaga wydania aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji), stanowi bowiem czynność materialno - techniczną, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu. Skoro bowiem niezaskarżalne jest pozostawienie podania bez rozpatrzenia, to w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Nie naruszył zatem, zdaniem Sądu, zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 6 - 9, art. 11 i art. 15 K.p.a. Tym bardziej, że pouczył skarżącego o możliwości złożenia skargi na bezczynność organu, do którego wniósł on podanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. Wystarczająco, stosując się do art. 9 K.p.a., pouczył zatem skarżącego o możliwym trybie postępowania, jeżeli uważa on, że organ bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania w całości jego żądania zawartego w piśmie z 8 sierpnia 2006 r. 7.1. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze zauważyć należy, że skarżący myli postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne wszczynane z jego inicjatywy. Odwołuje się do rozstrzygnięć administracyjnych w innych sprawach z jego udziałem w charakterze strony. Zdaje się nie dostrzegać, że jednym pismem wszczynał różne postępowania. Skoro składał znaczną ilość pism dotyczących niedopuszczalnej jego zdaniem egzekucji prowadzonej przez [...] Urząd Skarbowy w R. odrębnie w latach 1996 - 2000 i odrębnie przed końcem 1995 r. oraz w 2001 r., to powinien zdawać sobie sprawę z tego, że prowadzone były w tych sprawach odrębne postępowania administracyjne. 7.2. W związku z powyższym zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2007 r. (VIII SA/Wa 480/07). Wyrok ten został bowiem wydany w innej sprawie z jego skargi, której przedmiotem było postanowienie dotyczące bezskuteczności wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej przeciwko niemu przed końcem 1995 r. i w roku 2001. Powołany wyrok dotyczył innego przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego (bezskuteczność zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej). W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest zaś rozstrzygnięcie formalne, tj. stwierdzenie z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności zażalenia w sprawie pozostawienia w części podania skarżącego bez rozpatrzenia. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżący wskazuje na postępowania administracyjne i sądowe dotyczące prowadzonego przez [...] Urząd Skarbowy w R. postępowania egzekucyjnego przed 1995 r. i w 2001 r., gdy sprawa niniejsza została zainicjowana przez skarżącego pismem dotyczącym postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez ten organ przeciwko niemu w latach 1996 - 2000. 7.3. Skoro skarżący, prawidłowo pouczony o tym, że nie przysługuje zażalenie na pozostawienie jego podania bez rozpatrzenia, mimo tego postanowił wnieść zażalenie żądając merytorycznego rozpoznania jego sprawy, nie wskazał przy tym podstawy prawnej pozwalającej na wniosek, że wniesienie zażalenia w niniejszej sprawie jest dopuszczalne, to uznać należy, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Nie budzi wątpliwości przedmiot postępowania administracyjnego i sądowego. Dodać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność organu, jeżeli uważa, że jego sprawa nie została w całości załatwiona przez organ, do którego wniósł on podanie. 8.1. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na względzie art. 134 § 2 u.p.p.s.a., nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia tylko z tej przyczyny, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę w formie postanowienia, gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia dla czynności materialno - technicznej dokonanej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Podzielając bowiem prezentowany w piśmiennictwie pogląd, iż o podjęciu czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie (zob. komentarz do art. 64 K.p.a. [w:] G. Łaszczyca, A. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2007, wyd. II), Sąd uznał, że postanowieniu wydanemu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. należy w realiach niniejszej sprawy przypisać charakter informacyjny. 8.2. Skoro skarżący w piśmie z 8 sierpnia 2006 r. wystąpił do organu z żądaniami dotyczącymi nieokreślonej ilości spraw, które z różnych przyczyn, w tym formalnych, nie mogły zostać uwzględnione, to organ zasadnie wezwał skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych w podaniu. Tym bardziej, że kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wskazał na konsekwencje naruszenia terminu do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy osoba wnosząca podanie formułuje żądanie w sposób nieudolny, uzasadniający wniosek, że żądanie to z przyczyn formalnych nie może zostać uwzględnione, to obowiązkiem organu jest wezwać go do wskazania, czego w istocie dotyczy jego podanie. Za oczywiście niecelowe w realiach niniejszej sprawy należałoby uznać niezwłoczne wydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie "niedopuszczalności egzekucji wszystkich należności prowadzonej przez [...] Urząd Skarbowy w R. w latach 1996 - 2000, unieważnienie wszystkich czynności egzekucyjnych oraz o zwrot wraz z odsetkami wszystkich wyegzekwowanych w tym okresie kwot". Z takim zaś ostatecznie żądaniem wystąpił skarżący w piśmie z 8 sierpnia 2006 r., które to pismo zainicjowało szereg postępowań administracyjnych, w tym postępowanie zakończone wydaniem postanowienia, będącego w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu. 9. Według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie odwoławcze należy prowadzić w sposób trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym, a ostatnią fazą (trzecią), jest wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze (zob. wydany uprzednio w niniejszej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2007 r., VIII SA/Wa 366/07). Organ odwoławczy rozpoznał sprawę zgodnie z powyższymi regułami. Prowadząc wstępną fazę postępowania odwoławczego zasadnie stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność zażalenia na czynność materialno - techniczną, za jaką należy uznać pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 609). Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.