VIII SA/Wa 897/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "Kpa") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "inwestor"). Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł D. Z. (dalej także jako "odwołujący się" lub "wnioskodawca"). Podniósł m.in., że inwestor nie podjął budowy przez czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Wojewoda") decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.- dalej "P.b.") po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 8 lipca 2016 r., wezwał D. Z. do wskazania skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], tj. jaki jego interes prawny został naruszony poprzez niepodjęcie przez inwestora budowy przez czas dłuższy niż 3 lata. Okoliczność ta jednak nie tylko nie została wykazana przez odwołującego w odwołaniu, ale też nie została wskazana w odpowiedzi na wezwanie. Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy, odwołujący się jest właścicielem działki o nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Powołuje się na art. 28 P.b., i na tej podstawie uważa, iż winien być traktowany jako strona postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla inwestora. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że interes prawny w wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsamy z interesem chronionym przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 Kpa kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania lecz znaczenie ma kwestia czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1479/10). W związku z powyższym, w ocenie Wojewody nie jest wystarczające powołanie się na fakt, iż odwołujący się winien być stroną i mieć udział w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia na budowę gdyż jest właścicielem gruntów sąsiadujących z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Konieczne jest bowiem wykazanie, że ma w tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć (lub też zainicjować takie postępowanie), co podlega analizie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że przy wydawaniu decyzji, Starosta nie poddał analizie w oparciu o art. 28 Kpa kwestii, które mogłyby wskazywać na to, czy wygaszenie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi, leży w interesie prawnym D. Z. jako wnoszącego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Tym samym, organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie i wydał decyzję. Wnioskodawca nie ma bowiem interesu prawnego, a wręcz przeciwnie, podniesiona przez niego argumentacja świadczyć może jedynie o posiadaniu interesu faktycznego. Brak jest bowiem naruszenia norm prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez odwołującego się, interesu prawnego w tym postępowaniu, gdyż dla wnioskodawcy ww. decyzja nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków. Decyzja Starosty nie dotyczy również w jakimkolwiek zakresie przysługującego wnioskodawcy prawa własności do jego nieruchomości. Wojewoda dodał, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa P.b. jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków (w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 P.b.) przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1479/10). Biorąc pod uwagę powyższe, wojewoda stwierdził, że organ I instancji niesłusznie prowadził postępowanie z wniosku D. Z. w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], ponieważ wnioskodawca nie posiada legitymacji strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania na wniosek D. Z., a w sytuacji gdy to postępowanie wszczął winien je umorzyć. Dlatego też zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Argumenty i zarzuty zawarte w rozpatrywanym odwołaniu pozostają zaś bez wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Natomiast merytoryczne zarzuty dotyczące spornej decyzji o odmowie wygaszenia, z uwagi na brak formalnoprawnych podstaw do odniesienia się do nich, wykraczają poza ramy tegoż postępowania. Pismem z dnia 25 października 2016 r. D. Z. (dalej jako "skarżący") wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie Wojewody. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy naruszył art. 138 Kpa, gdyż nie zbadał z należytą starannością całokształtu sprawy, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 i art. 80 Kpa, bowiem nie ustalono stanu faktycznego sprawy, a strona postępowania nie może ponosić ujemnych skutków błędnego działania lub zaniechania organu. Wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie jego interes prawny polega na tym, iż inwestor nie dysponuje wystarczającą powierzchnią działki i chce prowadzić budowę na nieruchomości skarżącego, na co ten nie wyraża zgody. Organy za wszelką cenę próbują pozbawić skarżącego statusu strony, nie rozpatrują jego wniosków, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły i nieudolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty i umarzająca postępowanie organu I instancji wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W ocenie Sądu, Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla inwestora, prawidłowo zastosował ww. przepis. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie dotyczącej wygaśnięcia ww. decyzji. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę, w razie zaistnienia wskazanych w nim okoliczności wygasa, z mocy prawa. Natomiast zgodnie z art. 162 § 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Art. 37 ust. 1 P.b., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych. Decyzja taka winna być natomiast wydana jeśli zachodzą przesłanki wskazane w art. 162 § 1 Kpa (w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa ). Natomiast w zakresie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa zauważyć należy, iż decyzja, która wygasła z mocy prawa, stała się bezprzedmiotowa, lecz spełnienie jedynie tej przesłanki jest w świetle art. 162 § 1 pkt 1 Kpa niewystarczającą podstawą do wydania decyzji wygaszającej. Niezbędne jest nadto wykazanie interesu społecznego lub interesu strony (patrz - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 678/11). Stosownie zaś do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa - mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Podmiot mający interes faktyczny może w prawdzie żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (patrz - wyrok NSA z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący upatruje swój interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla inwestora w zasadzie jedynie w tym, że jest właścicielem działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Wyjaśnić należy, że interes prawny w wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsamy z interesem chronionym przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 Kpa kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Tak więc, dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania lecz znaczenie ma kwestia czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Zgodzić się należy z Wojewodą, że nie jest wystarczające powołanie się na fakt, iż skarżący winien być stroną i mieć udział w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia na budowę gdyż jest właścicielem gruntów sąsiadujących z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Konieczne jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że ma w tym interes prawny uzasadniający udział w ww. postępowaniu. Tymczasem przy wydawaniu decyzji Starosta w ogóle nie poddał analizie w oparciu o art. 28 Kpa kwestii, które mogłyby wskazywać na to, czy wygaszenie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi, leży w interesie prawnym skarżącego jako wnoszącego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Tym samym, organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie i wydał decyzję. Skarżący nie ma bowiem interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla inwestora. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżącego argumentacja świadczyć może jedynie o posiadaniu przez niego interesu faktycznego. Brak jest bowiem naruszenia norm prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w ww. postępowaniu. Decyzja w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznego układu komunikacyjnego - wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gmina [...] wydanej dla inwestora nie rodzi dla skarżącego żadnych uprawnień ani obowiązków. Ww. decyzja nie dotyczy również w jakimkolwiek zakresie przysługującego skarżącemu prawa własności do jego nieruchomości. Tym samym, stwierdzić należy, że prawidłowo Wojewoda uznał, iż organ I instancji niesłusznie prowadził postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] z uwagi na fakt, że skarżący nie posiada legitymacji strony w tym postępowaniu. Organ I instancji winien więc odmówić wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, a w sytuacji gdy to postępowanie wszczął winien je umorzyć. Dlatego też, zasadnie Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wbrew zarzutowi skargi, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 Kpa. Zgodnie z obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym dokonał nie tylko kontroli decyzji organu I instancji, ale również ponownie rozpoznał sprawę w całości. Nie naruszył zaś przy tym wskazanych w skardze pozostałych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.