VIII SA/Wa 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R." lub "organ I instancji") z [...] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy wskazały przepisy art. 16a ust. 1 – 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który ostatecznie uznał, że skarżącemu należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, gdyż skarżący nie spełnił jednej z przesłanek wskazanych w art. 16a u.ś.r., czyli nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją żoną. Skarżący był bowiem zatrudniony do [...] marca 1997 r. Stosunek pracy został wypowiedziany przez pracodawcę. Później był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Od 2008 r. nie poszukiwał pracy z uwagi na zły stan zdrowia i konieczność opieki nad żoną. Skarżący od [...] lipca 2010 r. nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Spełnia kryterium dochodowe. Zdaniem organu, rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zaś, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Organ I instancji dodał, że niezdolność do samodzielnej egzystencji żony skarżącego powstała w 2008 r. Z ostatniego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2012 r. wynika, że została ustalona do [...] maja 2014 r. 1.3. W odwołaniu skarżący podniósł, że nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stosowną decyzją SKO do [...] maja 2014 r. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO stwierdziło, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., niezbędnych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wyjaśniło, że wszystkie warunki wskazane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. muszą zostać spełnione łącznie, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżącemu zostało zaś przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innym stanie prawnym, w świetle którego wystarczające było niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. SKO dodało, że na skarżącym ciąży względem żony obowiązek alimentacyjny. Żona posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Opiekę nad nią sprawuje skarżący. Spełnione zostało również kryterium dochodowe. SKO stwierdziło, że zostały spełnione pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Jednak skoro składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący był osobą bezrobotną, to nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należało zatem odmówić mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] września 2013 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi o charakterze opisowym, skarżący powołał się na ustalenia SKO oraz przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Oświadczył, że jego żona wymaga stałej opieki, gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych w poprzednim stanie prawnym. Krytycznie odniósł się do pozbawiania go prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Stwierdził, że prawo nie powinno działać wstecz. Dodał, że podejmując zatrudnienie pozbawiłby żonę niezbędnej opieki. 2.2. Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało dotychczasową argumentację i wystąpiło o jej oddalenie lub o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zawisłe przez Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. akt: K 27/13 i K 38/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmówienia skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organów, należało odmówić skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie zrezygnował on z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną żoną. Był zatrudniony na podstawie umowy o pracę do [...] marca 1997 r. Później był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Następnie nabył prawo (do [...] maja 2014 r.) od świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Jednak nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Skarżący uważa zaś, że został skrzywdzony odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego i odmową przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. 4.1. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został wprowadzony do tej ustawy od 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r., a także niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Wadliwy jest bowiem w ocenie Sądu pogląd prezentowany przez organy, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć wyłącznie [podkreślenie Sądu] sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona wyżej interpretacja jednej z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie dotyczy bowiem w ocenie Sądu osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W odniesieniu do tych osób pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewidziane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy bowiem rozumieć szeroko, mając na względzie cel omawianej regulacji. Jej istotą jest zaś przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W świetle powyższych rozważań, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez te osoby, które przed 7 grudnia 2012 r. pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnując ze swojej aktywności zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która uprzednio pobierała świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania tego zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, przewidzianej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wskazać warto, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) orzekł o niezgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazał przy tym, że wygaszenie z mocy prawa decyzji przyznających przed 1 stycznia 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które to osoby nie spełniły przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że utracił na aktualności pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 9 lipca 2013 r. (II SA/Ol 498/13; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego czy też pozbawienie skarżącego mocą przepisów ustawy zmieniającej tego świadczenia. Sądy administracyjne nie zostały nadto dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne. Nie posiadają zatem uprawnień do przyznawania wnioskodawcom (skarżącym) specjalnych zasiłków opiekuńczych lub (i) świadczeń pielęgnacyjnych. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.