VIII SA/Wa 922/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor IAS", "DIAS", "organ odwoławczy") postanowieniem znak [...] z 29 października 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. T. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. (dalej: "Dyrektor ZUS" lub "organ egzekucyjny", "wierzyciel", "organ I instancji") nr [...] z 20.05.2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Postanowienia zapadły na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dyrektor ZUS prowadzi wobec majątku strony postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP za lata 2009-2013 . 14.11.2023 r. do ZUS wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego wraz z zarzutami" (opatrzone datą "listopada 2023 r."), którym na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wystąpił o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...] Działając na podstawie art. 61a § 1 u.p.e.a. w związku z art. 18, art. 33 i art. 59 u.p.e.a. Dyrektor ZUS postanowieniem nr [...] z 12.01.2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony z 14.11.2023 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego wraz z zarzutami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wobec wskazanych we wniosku tytułów wykonawczych toczą się już przed Dyrektorem IAS i Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania w sprawie złożonych przez stronę wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego wraz z zarzutami. Powyższe postępowania nie zostały prawomocnie zakończone. W zażaleniu na to postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor IAS postanowieniem z 10.05.2024 r. uchylił jednak to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor ZUS, po ponownym przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy postanowieniem z 20.05.2024 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14.11.2023 r. w części dotyczącej zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. do tytułów wykonawczych o numerach: [...]z 2.01.2019 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wniesione 14.11.2023 r. dotyczą tytułów wykonawczych, które zostały wystawione 2.01.2019 r. i doręczone stronie 10.01.2019 r. Wskazane tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe pouczenie o przysługującym, w terminie 7 dni, prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty złożone po upływie terminu do ich wniesienia są spóźnione, co stanowi uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postpowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wskazał na dokonanie błędnej interpretacji art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. przyjmując, że przewidziany termin do wniesienia zarzutów biegnie od dnia doręczenia drugich tytułów wykonawczych. Tymczasem zarzuty mogą być wnoszone w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów zawartych w tytule wykonawczym a nie w drugim tytule wykonawczym. Termin do wniesienia zarzutów liczy się od doręczenia pierwotnych tytułów wykonawczych. DIAS, utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego oznaczonym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 29.10.24r. przypomniał na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Przyjął, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej tą ustawą, tj. do 29.07.2020r. Następnie wskazał na treść art. 18, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i omówił przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwzględnieniem aktualnych poglądów prawnych prezentowanych na tle tego przepisu w orzecznictwie sądowym. Między innymi wywiódł, że przywołana norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane (por. wyrok III SA/Kr 487/12). Użyty w przepisie zwrot "nie może być wszczęte należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa (przepisy prawa), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wniesienie zarzutów po terminie jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania, (por. wyrok I GSK 1816/20). Odnosząc treść tego przepisu do realiów rozpoznawanej sprawy zauważył, że obowiązujące do 29.07.2020 r. przepisy ustawy egzekucyjnej w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny (patrz wyrok NSA z 15.03.2024 r. sygn. akt 327/23). Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 2 u.p.e.a.). Stosownie do art. 32 tej ustawy, organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie o przysługującym zobowiązanemu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika, że zarzuty mogą być wnoszone w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów (doręczenia tytułu wykonawczego ze stosownym pouczeniem). W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że zarzuty zgłoszone po upływie 7-dniowego terminu są spóźnione i nie mogą być rozpatrzone (por. wyroki WSA w Warszawie z 10 stycznia 2018r., sygn. akt I SA/Wa 1161/17; WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt III SA/Wa 2103/2009; i NSA z dnia 26 sierpnia 2011r., sygn. akt II FSK 368/2010). Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe tytuły wykonawcze zawierały stosowne pouczenie o terminie wniesienia zarzutów i zostały doręczone stronie 10.01.2019 r. Z daty stempla pocztowego widocznej na kopercie zawierającej pismo, które wpłynęło do ZUS 14.11.2023 r., zawierające między innymi zarzut przedawnienia egzekwowanych należności wynika, iż zostało ono nadane w urzędzie pocztowym 9.11.2023 r., czyli po upływie terminu przewidzianego do złożenia zarzutów. Z tego powodu zgłoszone przez stronę zarzuty do postępowania egzekucyjnego, nie mogły zostać przez organ egzekucyjny merytorycznie rozpoznane, jako że złożone zostały po upływie ustawowego terminu do ich wniesienia. Zarzuty do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 10.01.2019 r. powinny zostać zgłoszone do dnia 17.01.2019 r. Zarzuty wniesione po upływie tego terminu są spóźnione. W rezultacie nie powinno dojść do ich merytorycznego rozpoznania przez organ. Organ egzekucyjny był zatem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca uruchomienie tego postępowania. Jak zauważył DIAS, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III FSK 347/23 (oddalającym skargę kasacyjną strony od Wyroku WSA w Warszawie z 23.11.2022 r. sygn. VIII SA/Wa 1104/21), dot. zarzutów po postępowania egzekucyjnego wniesionych 9.08.2021 r. Końcowo, odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu dotyczącego błędnej interpretacji art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż przewidziany termin do wniesienia zarzutów biegnie od dnia doręczenia drugich tytułów wykonawczych DIAS wskazał, że zgodnie z art. 61 u.p.e.a. w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Z brzmienia art. 61 (wszczęcie ponownej egzekucji) wynika, że należy powtórzyć wszystkie czynności egzekucyjne w tym doręczenie tytułu wykonawczego z pouczeniem zobowiązanego o przysługującym mu prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut ten był już przedmiotem oceny we wskazanym powyżej wyroku NSA. Reasumując, zdaniem DIAS Dyrektor ZUS zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Tym samym, zarzuty zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze do Sądu, skarżący zarzucił: błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieustalenie wydania w latach 2009 - 2013 tytułów wykonawczych na te same należności co wystawione tytuły wykonawcze w latach 2018-2019, błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez pomijanie faktu, iż wnioskiem z 14 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się o umorzenie postępowań prowadzonych na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych, wystawionych w latach 2018 - 2019, a podniesione w tym wniosku zarzuty uzasadniały to umorzenie i nie powinien stanowić istoty sprawy upływu terminu do wniesienia zarzutów tylko niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie nowych tytułów wykonawczych wystawionych w latach 2018 - 2019 wobec istnienia w obrocie prawnym tytułów wykonawczych wystawionych w latach 2009 - 2013 na te same należności, albowiem wystąpienie tej okoliczności obliguje wierzyciela do wystąpienia z urzędu o umorzenie postępowania egzekucyjnego a organ egzekucyjny obliguje do umorzenia z urzędu niedopuszczalnej egzekucji; nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nie odniesienie się do kwestii wydania nowych tytułów wykonawczych, pomimo wskazywania przeze mnie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności takiego działania organu; naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieuwzględnienia niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie nowych tytułów wykonawczych czyli wystawionych w okresie 2018 - 2019, pomimo że niedopuszczalność jest przesłanką negatywną, mającą charakter bezwzględny, co oznacza że w przypadku jej zaistnienia umorzenie postępowania jest obligatoryjne. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ww. tytułów wykonawczych i uchylenie czynności egzekucyjnych w przedmiotowych postępowaniach egzekucyjnych oraz wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych w przedmiotowych postępowaniach do czasu rozstrzygnięcia skargi. Odpowiadając na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., także jako: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy ustawy egzekucyjnej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019r., poz. 2070, także jako: "ustawa zmieniająca"). Zmianie uległy m.in. przepisy art. 26, art. 27, art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd zwraca uwagę, że z uwagi na doręczenie przedmiotowych w niniejszej sprawie tytułów wykonawczych w 2019 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami. Przedmiotowe tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z powyższych przepisów wynika zatem, że zarzuty egzekucyjne w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zostały zgłoszone przez stronę po upływie ww. terminu. Tym samym, w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na niezachowywanie przez skarżącego terminu do ich wniesienia. Podobne stanowisko wyraził i potwierdził NSA w wyroku z 30.01.2024 r. I GSK 394/23 oddalającym skargę kasacyjną wywiedzioną przez stronę od wyroku WSA. W świetle poglądów prawnych wyrażonych w tym wyroku organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wniesionych po upływie przewidzianego na to ustawowego terminu odmawia wszczęcia postępowania. Nie odnosi się zaś do nich merytorycznie. Jak ustalono w sprawie niniejszej odpisy przedmiotowych tytułów wykonawczych zostały doręczone stronie 10.01.2019 r. Z daty stempla pocztowego widocznej na kopercie zawierającej pismo, które wpłynęło do ZUS 14.11.2023 r., zawierające między innymi zarzut przedawnienia egzekwowanych należności wynika, iż zostało ono nadane w urzędzie pocztowym 9.11.2023 r., czyli po upływie terminu przewidzianego do złożenia zarzutów. Z tego powodu zgłoszone przez stronę zarzuty do postępowania egzekucyjnego, nie mogły zostać przez organ egzekucyjny merytorycznie rozpoznane, jako że złożone zostały po upływie ustawowego terminu do ich wniesienia. Zarzuty do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 10.01.2019 r. powinny bowiem zostać zgłoszone do dnia 17.01.2019 r. Zarzuty wniesione po upływie tego terminu są spóźnione. Zgodnie z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzuty skargi Sąd uznaje tym samym za nieuzasadnione. Także z tego względu, że podniesione w nich okoliczności nie były przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Okoliczność zgłoszenia przez stronę zarzutów do postępowania egzekucyjnego po terminie determinowały bowiem zakres procedowania w sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący przekroczył termin do wniesienia tych zarzutów co obligowało organ w sprawie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały normy z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Stanowisko takie jest zbieżne z poglądami prawnymi NSA zawartymi w powołanym wyżej wyroku, wydanym na tle innej sprawy skarżącego w podobnym stanie faktycznym i prawnym. Z tych względów, biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.