VIII SA/Wa 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C. 1. stwierdza nieważność § 11 ust. 4 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala. Rada Gminy C. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018r., poz. 1152 ze zm.; dalej: "u.z.z.w.") oraz w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017r., poz. 2180), podjęła 19 listopada 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C.. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") pismem z 23 września 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił jej zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez zobowiązanie w § 11 ust. 3 i 4 regulaminu do dołączenia do wniosku "mapy aktualnej mapki do celów projektowych, mapki sytuacyjnej oraz oświadczenia o przysługującym tytule prawnym do nieruchomości bądź korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów wskazując, że do zawarcia umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek. Zdaniem Prokuratora, przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia wyłącznie do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Porównanie treści kwestionowanej regulacji oraz ww. przepisów uprawnia do wniosku, że ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie, poza złożeniem wniosku, spełnieniem warunków przyłączenia i istnieniem technicznych możliwości. Regulacja § 11 ust. 3 i 4 regulaminu jest nieuprawniona w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa takiego warunku nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wystąpiła o jej oddalenie lub stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej jest nieważna. Wskazała, że poddaje w wątpliwość, czy wszystkie ze wskazanych przez skarżącego naruszeń prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazanych w zarzutach skargi paragrafów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C.. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można bowiem mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa, która, w ocenie Rady Gminy, nie została wykazana przez skarżącego. Abstrahując od powyższego w sytuacji uznania przez Sąd, że poszczególne normy zawarte we wskazanych przez skarżącego paragrafach są nieważne, zasadnym w ocenie organu jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części zaskarżonego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Powyższe w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnia stwierdzenie nieważności tylko części uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 160/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy C. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy C., stanowiącego jej załącznik. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., także jako: "u.z.z.w."). Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Prokurator, co oznacza, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Wskazania w tym miejscu wymaga, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.) wskazać należy, że oceny tej należy dokonywać na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie zatem z treścią art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym, stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zdaniem sądu w § 11 ust. 4 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości oraz mapki sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, która ma zostać przyłączona. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapki sytuacyjnej, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18). U.z.z.w. w art. 19 ust. 5 pkt 4, 5 i 6 nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych także w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wymagała, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1196), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynikający z § 11 ust. 4 regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wskazanych w nim dokumentów ma charakter jednostronnego nałożenia tego obowiązku. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowalnego. Zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia takich dokumentów, które wskaże przedsiębiorstwo, może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i art. 30 Prawa budowlanego. Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Pierwszy z nich uregulowany był do dnia 18 września 2020 r. w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należało ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 ustawy w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.). Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu – budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednio przepisy u.z.z.w. Skoro w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy – na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej, to nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Zapis § 11 ust. 4 regulaminu uznać należy za sprzeczny i tym samym naruszający w istotny sposób art. 6 ust. 4 u.z.z.w., z uwagi na zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Jak bowiem już wskazano wyżej, przepis ten stanowi, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254). W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18,CBOSA; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, CBOSA; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, CBOSA). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 4 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z 19 listopada 2019 r., orzekając jak w punkcie 1 wyroku. Zdaniem Sądu wyeliminowanie z treści regulaminu powyższego zapisu nie dezintegruje pozostałych postanowień regulaminu, które mogą bez tego zapisu funkcjonować. W konsekwencji, stwierdzenie uchybień we wskazanym przepisie nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego regulaminu. Zatem wniosek Prokuratora w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części oddalił. Sprawa, na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.