VIII SA/Wa 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. C. na akt Starosty S. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu oddala skargę. Przedmiotem skargi W.C. (dalej: skarżący, strona) jest czynność Starosty S. (dalej Starosta, organ) znak: [...] z [...] czerwca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu tymczasowej organizacji ruchu ulicy K. w S.. Do wydania zaskarżonej czynności doszło w następującym stanie faktycznym: Projekt tymczasowej organizacji ruchu – ul. K. od km 0+330 do km 0+425 został wprowadzony w ramach zadania "Budowa drogi krajowej nr [...] o parametrach drogi ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy R. – granica województwa m. km 484+801 – 506-815. Starosta S. jako zarządca drogi powiatowej w dniu [...] czerwca 2020 r. podpisał czynność w zakresie zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu ulicy K. w S.. Termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu określono jako: czerwiec 2020 r. Ulica K. została przebudowana w ramach projektu "Budowa drogi krajowej nr [...] o parametrach drogi ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy R. – granica województwa m. km 484+801 – 506-815. W projekcie wskazano, iż na obecnym etapie realizacji zaistniała konieczność wprowadzenia zmiany w prowadzeniu ruchu pieszego na części ulicy K., co prowadzi do wyłączenia odcinka ciągu pieszego po północnej stronie ulicy wprowadzając pieszych na chodnik po stronie południowej, co wymaga zmian w lokalizacji przejść dla pieszych. W ramach przebudowy ulicy K. nie wykonano fragmentu chodnika od km 0+330 do km 0+424 (strona prawa). Projekt tymczasowej organizacji ruchu wprowadza elementy, które poprawią bezpieczeństwo ruchu pieszych. Jak wynika Projektu tymczasowej organizacji ruchu, bezpieczeństwo pieszych na ulicy K. zostanie zapewnione poprzez wprowadzenie oznakowania pionowego, poziomego oraz odpowiednich elementów bezpieczeństwa ruchu. Tymczasowa organizacja ruchu została przedstawiona na rysunku 2.01. (załącznik do projektu). Jak wynika z Projektu, na tylnej części tarczy znaków zastosowanych do oznakowania robót drogowych, powinien być umieszczony wyróżnik koloru żółtego, z foli nie odblaskowej o powierzchni nie przekraczającej 15 cm², słupki znaków zastosowanych do oznakowania na czas robót powinny mieć wyróżnik w postaci naklejonego paska z żółtej folii nie odblaskowej o szerokości 3 cm. Zaprojektowane oznakowanie pionowe należy wykonać z folii typu 2 w grupie wielkości znaków Średnie. Oznakowanie poziome tymczasowe należy wykonać jako taśmy nawierzchniowe barwy żółtej. Należy zapewnić stały i ciągły monitoring wykonanego oznakowania, a w przypadku jego uszkodzenia, przesunięcia, itp., niezwłoczną naprawę i ustawienie. Projekt zawiera część rysunkową: Rysunek 2.01. Wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu nastąpiło w dniu [...] czerwca 2020 r., co wynika z protokołu (k-28 akt sądowych). W punkcie 6. Uwagi (wskazanego protokołu) zaznaczono: uwaga 1. Zaprojektowane balustrady tymczasowe w miejscu likwidowanego przejścia dla pieszych zastąpiono zaporą drogową U-20c wraz B-41 i tabliczkę typu "T" z informacją "Przejście drugą stroną ulicy", uwaga 2. W miejscu wyznaczonego przejścia tymczasowego na zaporze U-20c należy dołożyć tabliczkę pod znakiem B-41 "Nie dotyczy dojścia do posesji". Skarżący W.C. mieszka w S. przy ul K. [...], gdzie znajduje się jego posesja i w jego ocenie wprowadzona tymczasowa organizacja ruchu doprowadziła do zlikwidowania przejścia dla pieszych obok jego posesji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona zarzuciła: 1.naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 6 i 7 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, polegającego m.in. na braku oryginalnego projektu tymczasowej organizacji ruchu, niewskazaniu w projekcie organizacji ruchu terminu wprowadzenia stałej, docelowej organizacji ruchu oraz nieuzyskaniu opinii Komendanta Powiatowego Policji, Zarządu Dróg Powiatowych, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w S.. 2. naruszenie rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm. - polegające na braku projektu tymczasowej organizacji ruchu; - naruszenie § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm., dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r.) - polegające na braku sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności poprzez lakoniczny opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz braku przeprowadzenia wnikliwej analizy skutków wprowadzenia znaku nr B-41 dla uczestników ruchu; - naruszenie § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z 23 września 2003 r. poprzez brak podania na planie mapy sytuacyjnej parametrów geometrii drogi; - naruszenie § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r. - poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, a tym samym nie uwzględnienia wniosków, mogących z tych analiz wynikać; - naruszenie § 7 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r. - poprzez brak opinii Komendy Powiatowej Policji w S. oraz innymi opiniodawcami (tak w oryginale); - naruszenie § 7 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., poprzez brak faktycznego uzgodnienia z Komendą Powiatową Policji w S. docelowej zmiany organizacji ruchu przez wskazanie we wniosku o wydanie opinii terminu (6 m-cy) trwania tymczasowej organizacji ruchu a faktycznie zarządzenie wprowadzono na okres 7 miesięcy i jeden miesiąc styczeń 2021 bez tymczasowej organizacji ruchu tylko znaki potrzebne do robót budowlanych; - naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. wobec braku logicznego uzasadnienia wprowadzenia określonej organizacji ruchu i braku wskazania na efektywność organizacji ruchu; - naruszenia § 8 ust. 6 pkt. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. poprzez nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaku zakazu B-41, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie wolności osobistej i praw wynikających z ustaw, rozporządzeń i przepisów krajowych i międzynarodowych; - naruszenie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia z 23 września 2003 r. - poprzez wyeliminowanie ruchu pieszych i ruchu pojazdów bez wskazania alternatywnej drogi dojścia i dojazdu do miejsca zamieszkania; - naruszenia art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego w sposób sprzeczny z ustawą, interesem publicznym, w sposób naruszający zasadę równości i proporcjonalności; - naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności i brak jakiegokolwiek zdefiniowania i rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez brak jakichkolwiek analiz i uzasadnień dla wprowadzenia i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oraz wpływu takiej organizacji na interes prawny i faktyczny właścicieli i mieszkańców ulicy K., objętych działaniem projektu tymczasowej organizacji ruchu ze względu na własność lub miejsce zamieszkania. - naruszenie art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie nowej organizacji ruchu z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; - naruszenie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez posiłkowanie się tym rozporządzeniem w projekcie tymczasowej organizacji ruchu; - naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.0.1065) poprzez pozbawienie budynku mieszkalnego dojazdu i dojścia; - naruszenie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez pogorszenie i faktyczne uniemożliwianie korzystania z budynków; - naruszenie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r.) poprzez pozbawianie działki walorów wynikających z przepisów; - naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z 2019 r. poz. 60, 235, 730, 1009) poprzez zakłócanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie- poprzez brak dojazdu i dojścia do budynków rolniczych; - naruszenie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r. nr 30 poz. 163); w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 poz. 393),w zw. z ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U.76, poz. 489) poprzez wpływanie na dane geodezyjne, katastralne nieruchomości; - naruszenie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) poprzez naruszanie interesów osób trzecich oraz niespełnienie wymogów budowlanych; - naruszenie decyzji nr [...] Wojewody M. z dnia [...].10.2010 r. znak [...]. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi Krajowej nr [...] o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy R. - granica województwa m. etap I od km 487 +104,15 do km 506+802,18. (przebudowa ulicy K. w S.) poprzez zgłoszenie we wniosku i załączniku do wniosku o uzyskanie decyzji na budowę nieprawdziwych informacji dotyczących mojej nieruchomości przez to uzyskanie zgody na budowę nr [...] z dnia [...]10.2010 r.; - naruszenie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.2019.0.1170) poprzez umożliwienie nie uiszczania podatku od nieruchomości; - naruszenie ustawy z dnia 13 września 1996 r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, 1629, z 2019 r. poz. 730, 1403, 1579) poprzez uniemożliwienie oddawania śmieci oraz niemożność wywiązania się Właściciela z obowiązku dotyczącym zbiornika na nieczystości płynne; - naruszenie art. 49 Konstytucji RP poprzez pozbawienie swobody otrzymywania korespondencji; - naruszenie art. 53 Konstytucji RP poprzez utrudnienie korzystania z posługi religijnej. Skarżący wniósł o uchylenie projektu tymczasowej organizacji ruchu w ciągu ul. K. w m. S., ewentualnie o zmianę projektu tymczasowej organizacji poprzez wprowadzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu sporządzonej przez Skarżącego. Wniósł o przeprowadzenie wizji w terenie, powołanie biegłego grafologa, wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi rozwinął postawione zarzuty i przedstawił dodatkową argumentację. W kolejnych pismach skierowanych do Sądu, skarżący uzupełniał skargę (pismo z [...] marca 2021 r., pismo z [...] czerwca 2021 r.). W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi. Organ szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów strony, uzasadniając ich niezasadność. Odniósł się także do pism uzupełniających skargę (pismo z [...] kwietnia 2021 r. i pismo z [...] czerwca 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, czyli w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd jest obowiązany do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia wymaga, iż Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował projekt tymczasowej (czasowej) organizacji ruchu ulicy K. w S.. Istota zarzutu sformułowanego w odpowiedzi na skargę sprowadza się do kwestionowania, że skarżący W.C. nie ma legitymacji procesowej w niniejszej sprawie z uwagi na niespełnienie przesłanki naruszenia zaskarżoną czynnością jego interesu prawnego. Dlatego też w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na czynność Starosty S. z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia tymczasowej organizacji ruchu – ulica K. 0+330 do km 0+425 została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. (ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07). W powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W tej sytuacji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd jest zobligowany do oceny posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu, tj. zbadania, czy zakwestionowana skargą uchwała lub zarządzenie organu gminy narusza jej interes prawny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki - stanowisko takie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1722/17, podobnie I OSK 287/19, I OSK 161/19. W ocenie Sądu w składzie orzekającym skarżący uczynił zadość tym wymogom. Okoliczności, na jakie powołał się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazują na istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej czynności Starosty S.. Skarżący jak wynika z uzasadnienia skargi (str. 7 akt sądowych) jest właścicielem nieruchomości siedliskowej, której powierzchnia przekracza 1 ha, prowadzi gospodarstwo rolne. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że art. 140 kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą wpływać negatywnie na dostęp do nieruchomości (por. wyrok NSA z 17.1.2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17, postanowienie NSA z 12.03.2019 r., sygn. akt I OSK 287/19, postanowienie NSA z 13.02.2019 r., sygn. akt I OSK 161/19). Zatem skarżący W. C. jako mieszkaniec S. (właściciel posesji) na terenie objętym zaskarżoną czynnością (zarządzeniem) posiada zdaniem Sądu interes prawny w jego zaskarżeniu. Wskazywał on bowiem, że w następstwie wprowadzonych ograniczeń w ruchu, ograniczono mu dojazd i dojście do posesji. Właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Źródłem interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot kontrolę aktu polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie może bowiem być sam charakter drogi publicznej i prawo korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wówczas katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Sąd zaznacza w tym miejscu, że wykazanie naruszenia interesu prawnego oznacza, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nie oznacza to jednak automatycznie uznania skargi już z tego tytułu za zasadną. Przyjąć należy, że zaskarżony akt mógłby zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, gdyby doszło do naruszenia przez organ orzekający norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy zatwierdzeniu organizacji ruchu. Zagadnienie zatwierdzenia organizacji ruchu wywoływało rozbieżności w orzecznictwie, także w aspekcie podstawy prawnej przysługującej na nie skargi do sądu. W efekcie w dniu 26 czerwca 2014 r. została podjęta uchwała sygn. akt I OPS 14/13 stwierdzająca, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego, wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. W uchwale tej NSA stwierdził, że przepisy (w tym Prawo o ruchu drogowym, jak rozporządzenie) nie określają wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu. Istnieje tylko zgoda co do tego, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru. Akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego nie ma charakteru normatywnego, mimo że wyznacza pewne reguły zachowania mogące przypominać zasady mieszczące się w ramach powszechnych norm prawnych. Powoduje wprawdzie powstanie nowej sytuacji prawnej adresatów aktu, to jednak nie może być uznany za generalny akt normatywny. Zarządzanie ruchem na drogach, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu na drogach, nie jest formą stanowienia przepisów prawnych, ale formą stosowania przepisów prawnych. Należy do kategorii aktów zarządzania poprzez stosowanie norm prawnych. Oceniając charakter zatwierdzenia organizacji ruchu NSA stanął na stanowisku, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Należy również przypomnieć, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) oraz art. 10 ust 3. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych oraz organem zarządzającym ruchem na tych drogach. Warunki zarządzania ruchem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno-techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Zgodnie zaś z art. 19 ww. ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg: zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wracając na grunt rozpatrywanej sprawie, jest poza sporem, że tymczasowa organizacja ruchu ma zapewnić bezpieczeństwo pieszych na ulicy K.. W ramach przebudowy ulicy K. nie wykonano fragmentu chodnika od km 0+330 do km 0+ 424 (strona prawa. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Starosty S. o wprowadzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu. Stosownie do treści art. 10 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Starosta był uprawniony do zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji. Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6, osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Podmiotem mogącym złożyć do rozpatrzenia projekt czasowej organizacji ruchu może być zarząd drogi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż inicjatorem zmiany organizacji ruchu był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Rzeczą oczywistą jest, że organizacja ruchu nie może być ustalona raz na zawsze, lecz musi być dostosowywana do zmieniających się warunków panujących na danej drodze. Zatem ustalenie jednej, na stałe obowiązującej organizacji ruchu, na danej drodze od momentu jej powstania do zakończenia jej eksploatacji, jest niemożliwe, tym bardziej, że dla zapewnienia bezpieczeństwa podmiotów z drogi korzystających, niezbędne są np. prace naprawcze, utrzymujące drogę w należytym stanie. To z kolei może wiązać się z czasowymi ograniczeniami i wręcz utrudnieniami w korzystaniu z drogi. Taka zaś sytuacja pociąga za sobą konieczność zmiany organizacji ruchu na czas remontu i wiążącego się z nią oznakowania. Powyższy wywód wskazuje, że organizacja ruchu może być stała (ustalająca sposób organizacji drogi na wiele lat), a także tymczasowa (np. na czas remontu). W rozpoznawanej sprawie wystąpiła konieczność tymczasowej organizacji ruchu na czas prowadzenia robót związanych z wykonaniem odcinka chodnika znajdującego się w ciągu ulicy K., przy czym jak twierdzi organ po zakończeniu inwestycji i oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej [...], pozostały do ukończenia pewne prace brukarskie w ciągu ulicy K. w S.. Ulica K. uzyskała status drogi powiatowej, co nie było kwestionowane. W nawiązaniu do zarzutów skargi, a mianowicie naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Co istotne w sprawie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem skoro nie stosuje się k.p.a., to powołane w skardze przepisy nie mogły zostać naruszone. Z kolei odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, to po pierwsze skarżący nie określił precyzyjnie rozporządzenia z 23 września 2003 r. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w kontekście braku sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego oraz analizy skutków zastosowania znaku B-41 (zakaz ruchu pieszych) dla uczestników ruchu, gdyż z dokumentacji projektowej wyraźnie wynika, że na opis techniczny składają się następujące punkty: przedmiot opracowania, podstawa opracowania, materiały wyjściowe, terminy, stan istniejący, opis występujących zagrożeń i utrudnień, tymczasowa organizacja ruchu. Za wadliwe należy uznać kwestionowanie przez stronę zastosowania znaku B-41 w projekcie czasowej organizacji ruchu. Zgodnie z pkt 3.2.42 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 nr 220 poz. 2181 z poźn. zm.) "znak B-41 "zakaz ruchu pieszych" (rys. 3.2.42.1) stosuje się w celu wyeliminowania pieszych z drogi w tych miejscach, w których ich obecność ze względu na warunki lokalne, np. brak chodnika i duży ruch samochodów, zwłaszcza ciężarowych, może stwarzać niebezpieczeństwo nie tylko dla nich, ale i dla ruchu pojazdów". Ponadto w w/w punkcie wskazuje się: "Umieszczając znak B-41, należy zapewnić pieszym (w razie potrzeby wskazać im) bezpieczny ciąg komunikacyjny. W tym celu zaleca się umieszczanie tabliczek, wskazujących możliwość korzystania z drogi, np. z napisem "Przejście po drugiej stronie ulicy". Właśnie takie rozwiązania zostały zastosowane przy zaprojektowanych znakach B - 41. Również "1. Zaprojektowane balustrady tymczasowe w miejscu likwidowanego przejścia dla pieszych zastąpiono zaporą drogową U – 20c wraz z B-41 i tabliczkę typu T z informacją "przejście druga stroną ulicy". 2. W miejscu wyznaczonego przejścia tymczasowego na zaporze U – 20c należy dołożyć tabliczkę pod znakiem B-41 "Nie dotyczy dojścia do posesji". 3. Na ul. K. ze względu na występujący łuk poziomy, przesunięto ze względów bezpieczeństwa przejście dla pieszych w stronę wiaduktu". Wprowadzenie tych zmian w ocenie Sądu uwzględnia w pełni dostęp pieszych - jako uczestników ruchu drogowego do posesji i nieruchomości położonych przy drodze powiatowej nr [...] (ul. K.) w S.. Zatem zaznaczenia wymaga, że zatwierdzona czasowa organizacja ruchu z dnia [...] czerwca 2020 roku (wprowadzona [...] czerwca 2020 roku) nie ogranicza praw skarżącego w zakresie dostępu i dojścia do własnej nieruchomości, czy też osób trzecich. W szczególności świadczy o tym treść tabliczki uzupełniającej pod znakiem B-41 "Nie dotyczy dojścia do posesji". W ocenie Sądu za chybiony należy uznać zarzut braku podania parametrów geometrii drogi w kontekście § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Należy wskazać, iż parametry geometrii drogi wynikają wprost z przyjętej przez projektanta organizacji ruchu skali planu sytuacyjnego projektu organizacji ruchu. Sąd nie podziela również zarzutu odnoszącego się do braku dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu przed dokonaniem zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu. Wykonanie analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. ww., dotyczy sytuacji oceny istniejącej organizacji ruchu. Taka sytuacja dotyczyła by przypadku gdzie przykładowo jest wprowadzona zatwierdzona stała i czasowa organizacja ruchu, a następnie w wyniku składanych wniosków, petycji i wizji lokalnej dokonywanej przez organ zarządzający ruchem na drodze podejmuje się inicjatywę o opracowaniu lub zleceniu do opracowania projektu organizacji ruchu. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę. Za chybiony należy uznać wywód skarżącego, podnoszącego naruszenie § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r. powołanego wyżej, poprzez brak opinii Komendy Powiatowej Policji w S., wraz z innymi opiniami. Stosowne opinie zostały dołączone do akt w sprawie VIII SA/Wa 344/20 dotyczącej skargi W. C. na wcześniejszą czasową zmianę organizacji ruchu (wyrok z dnia 2 grudnia 2020 r.), co wiadome jest Sądowi z urzędu. Fakt wydania tych opinii w 2018 r. nie stoi w sprzeczności do zatwierdzenia organizacji ruchu z czerwca 2020 r. Opinia Komendy Powiatowej Policji datowana jest z kwietnia 2018 r., a opinia Zarządu Dróg Powiatowych w S. z [...] marca 2018 r. Ponadto zaznaczenia wymaga, że § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. ww., nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie z tego względu, iż w zatwierdzeniu czasowej organizacji ruchu z 12 czerwca 2020 r. mamy do czynienia z drogą powiatową, co jest bezsporne. Nie można się także zgodzić z argumentami strony w zakresie naruszenia § 6 ust. 1, § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 powoływanego rozporządzenia z 23 września 2003 r. Skarżący dokonuje dowolnej interpretacji wskazanych przepisów, co związane jest niewątpliwie z usytuowaniem jego posesji. Kwestia dojazdu i dojścia do posesji strony nie budzi wątpliwości Sądu, gdyż dojazd i dojście zostały zachowane, przy czym skarżący jak wynika z uzasadnienia jego skargi nie zgadza się z wprowadzeniem na wysokości jego posesji podwójnej linii ciągłej. Z kolei organ wskazuje na konieczność takiego ruchu na drodze ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto strona nie zanegowała skutecznie takiego rozwiązania w ruchu drogowym np. poprzez przedstawienie ekspertyzy biegłego z zakresu ruchu drogowego, który uwzględniając zasady bezpieczeństwa zanegowałby rozwiązania przyjęte w zatwierdzonej czasowej organizacji ruchu. Nie może mieć tu wpływu okoliczność na którą powołuje się strona, a mianowicie, że taka lokalizacja dojazdu pozbawia właściciela dostępu do drogi publicznej, a w szczególności obniża wartość szacunkową i rynkową jego działki. Podkreślić tu należy istotę zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego i bezpieczeństwa osób, chcących dojść do posesji skarżącego. Zatwierdzona organizacja ruchu nie pozbawiła posesji strony, usytuowanej przy ul. K. [...] – komunikacji z drogą publiczną. Według organu - działka skarżącego bezpośrednio graniczy z drogą publiczną i posiada urządzony zjazd z drogi publicznej (odpowiedź organu na pismo strony k- 130 verte). Tego faktu skarżący nie zakwestionował. Sąd podziela wywód organu co do twierdzenia, iż organ zarządzający ruchem dokonujący zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest związany "przewidywanym" terminem wskazywanym przez projektanta organizacji ruchu. Jak wskazywano powyżej zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter władczy, nie może być dostosowane do jednostki – w tym przypadku do skarżącego, który jest niezadowolony z wprowadzonej tymczasowej zmiany organizacji ruchu. Zatem nie mogą odnieść pożądanego przez skarżącego skutku - argumenty wskazane w skardze w zakresie naruszenia innych przepisów prawnych: ustaw czy rozporządzeń. Ponadto powyżej już podkreślono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie (tak wyjaśnił NSA w sprawie I OSK1972/17). W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia podnoszonych w skardze przepisów konstytucji RP (art. 49 w zakresie swobody otrzymywania korespondencji i art. 53 w zakresie utrudnienia korzystania z posługi religijnej). Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że działania organu były prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej tymczasowej organizacji ruchu. Z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.