VIII SA/Wa 944/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a, art. 20 ust 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005r., nr 105, poz.881 z późn. zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18), odmówił M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ciotką L. M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 , z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W przedmiotowej sprawie pomiędzy wnioskodawcą a L. M. nie istnieje obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności są rodzice oraz dzieci uprawnionego wraz z ich wstępnymi i zstępnymi oraz bracia i siostry uprawnionego. Wnioskodawcy nie można uznać za żadną z tych osób. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca jest zstępnym siostry L. M. a obowiązek alimentacyjny rodzeństwa osoby uprawnionej do alimentacji nie przechodzi na zstępnych, stąd też brak jest prawnej możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku i dlatego też organ orzekł jak w decyzji. Od powyższej decyzji M. G. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnosząc o zmianę decyzji. W uzasadnieniu podał, że ciotka jest osobą samotną, wymaga całodobowej opieki, a jej siostry są od niej starsze i schorowane . Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...].06.2011 r. M. G. zwrócił się o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotka L. M.. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].11.2005 r. Miejskiego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w R. o zaliczeniu L. M. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać łącznie wszystkie ustawowe przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a nadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ww. ustawy. Nadto organ wskazał, że przepis art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi: "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ,(...) albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Przepis art. 17 ust. 1a w/w ustawy stanowi: "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym, stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". Zgodnie z treścią art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad ciotką. Ciotka nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu i na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ciotki. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ciążenie obowiązku alimentacyjnego na osobie sprawującej opieką względem osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie da się wywieść obowiązku alimentacyjnego Wnioskodawcy względem ciotki L. M., tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. G. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że jest osobą bezrobotną, opiekuje się osobą samotną z [...] grupą inwalidzką. Osoba ta nie ma żadnej osoby, która by mogła jej pomagać w jej codziennych obowiązkach. Wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy Skarżący jest siostrzeńcem L. M. i sprawuje nad nią opiekę. L. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o powyższe organy uznały, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późń. zm.). Oceniono, że skoro skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Stanowisko to jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był dwukrotnie przedmiotem kontroli konstytucyjnej (wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, OTK seria A 2008/ nr 6, poz. 107 oraz wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK seria A 2008, nr 6, poz. 109), co uszło uwadze organu przy dokonywaniu wykładni tego przepisu. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP taką interpretację art. 17 ust. 1, która uniemożliwiała nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie Trybunał miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował, jako niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki. Zaobserwować można linię orzecznictwa sądów administracyjnych dokonujących wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób umożliwiających poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji (vide wyroki WSA w Lublinie z dnia 12.10.2010 r., II SA/Lu 593/10, WSA w Poznaniu z dnia 27.11.2008 r., IV SA/Po 210/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 22.09.2010 r., II SA/Łd 582/10 – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten kierunek orzecznictwa podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej. Dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Dalej wskazać trzeba, że siostrzeniec jest zstępnym siostry (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa (także przyrodniego) jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 k.c.). Zwrócić należy przykładowo uwagę, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy, nieobciążonego takim obowiązkiem, środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 k.c.). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 k.c. Dziadkowie nie należą do kręgu spadkobierców ustawowych i śmierć wnuka, zobowiązanego z ustawy do alimentacji (art. 128 k.r.o.), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 938 k.c. wprowadza quasi-alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do k.c. Spadki, Warszawa, Wydawnictwo LexisNexis 2007, s. 63). Nie ulega przy tym wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 §1 k.c.). Wskazać dalej trzeba, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a wiec de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008 r. Wskazać trzeba, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na potrzeby sprawy niniejszej, powinna uwzględniać powyższe uwagi, a zatem powinna być wykładnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. Taka z kolei pozwala uznać, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są trzy elementy: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę dochodów uniemożliwiających zaspokojenie niezbędnych potrzeb podopiecznego i tej rodziny (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 210/08). Przyjęcie takiego stanowiska pozwala następnie ocenić, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Z podanych wyżej powodów decyzje organów obydwu instancji należało uznać za wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Organy te błędnie przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie, jak to już wyżej wskazano, powoduje, że tracą one gwarancję równego traktowania wobec prawa (w zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem prawidłowa. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że Skarżący mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy Skarżący spełnia pozostałe przesłanki przewidziane przepisami prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 1 in fine i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a w szczególności dokonaną przez sąd wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.