VIII SA/Wa 948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku A. M. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2014 r. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.") w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] października 1986 r. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 483/12) uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uzasadniając Sąd I instancji wskazał m.in., iż skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców przypadający od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] października 1986 r., powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat). Podniósł, iż szkoła, do której uczęszczał funkcjonariusz, znajdowała się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania w niej nauki nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa. Jednocześnie WSA wskazał, iż odrębną kwestią jest, czy skarżącemu można zaliczyć do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] maja 1981 r. do [...] grudnia 1982 r., którego zaliczenie mogłoby nastąpić na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zauważył, iż z decyzji organu wynika, że wnioskowany okres nie może zostać uwzględniony, ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na potwierdzenie faktu pracy w gospodarstwie rolnym po objęciu gospodarstwa teściowej w dniu [...] marca 2001 r. Zdaniem Sądu I instancji, jeśli organ miał wątpliwości w tym zakresie, to powinien był wezwać funkcjonariusza do przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających podnoszone przez niego okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 234/13) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji wniesioną od przedmiotowego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. (które wpłynęło do KGP w dniu [...] maja 2014 r.) skarżący wystąpił z żądaniem niezwłocznego wydania "nowego rozkazu personalnego realizującego wyroki Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego". Ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania A. M. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] października 1986 r. Uzasadniając przywołał brzmienie art. 100, art. 101 ust. 1-2 oraz art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazując, iż powyższe przepisy dotyczą jedynie osób, które są funkcjonariuszami Policji. Komendant Główny Policji zauważył, iż rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, A. M. został zwolniony ze służby Policji z dniem [...] lutego 2013 r. Tym samym od dnia [...] lutego 2013 r. nie posiada on statusu policjanta. Z uwagi na powyższą okoliczność, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Komendant Główny Policji uznał, iż skoro skarżącego nie wiąże z organem stosunek służbowy to brak jest podstaw do orzekania w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem decyzja merytoryczna w tej kwestii może dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby. Jednocześnie organ podniósł, iż faktem jest że przedmiotowe postępowanie rozpoczęło się kiedy skarżący jeszcze był policjantem, jednak wiążący jest dla organów stan obowiązujący w dacie wydania decyzji tj. w niniejszej sprawie okoliczność, iż w dniu orzekania skarżący nie jest już funkcjonariuszem Policji. Komendant Główny Policji uznał zatem, w tym stanie faktycznym i prawnym, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia składników wynagrodzenia skarżącego za bezprzedmiotowe. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. Wskazał, iż Komendant Główny Policji winien był wydać nowy rozkaz personalny zgodny z przepisami prawa, na zasadach związanych ze stosunkiem służbowym, jaki istniał w czasie wydawania unieważnionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponadto skarżący stwierdził, iż wina dotycząca przewlekłości toczącego się postępowania administracyjnego, jak również wina w zakresie błędnej interpretacji przepisów prawa leży po stronie Komendy Głównej Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając wskazał, iż organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne jest zobligowany do jego prowadzenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przytoczył brzmienie przepisów art. 99 ust. 1-2, art. 100 i art. 101 ust. 1-2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z powyższego wywiódł, iż zarówno uposażenie, jak i prawo do jego wzrostu z tytułu wysługi lat, mogą być przyznane wyłącznie policjantowi, aktualnie pełniącemu służbę. Powtórzył, iż w przedmiotowej sprawie istotne natomiast znaczenie ma fakt, iż zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. A. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2013 r., a powołana decyzja jest ostateczna. Tym samym od dnia [...] lutego 2013 r. skarżący nie posiada statusu policjanta. Organ podkreślił, iż zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że nieprawidłowe jest działanie organu polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wszczęcia postępowania, ale już nieaktualny w dacie wydania decyzji. Jednocześnie zauważył, iż skarżący nie mógłby po zwolnieniu ze służby zostać mianowany na wyższe stanowisko służbowe, czy uzyskać podwyżki dodatku służbowego, nawet gdyby postępowania w tych sprawach zostały wszczęte jeszcze przed rozwiązaniem z nim stosunku służbowego. Komendant Główny Policji zaznaczył, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Przesłanka umorzenia postępowania, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Wskazał, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych (nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej) i faktycznych (brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej) do merytorycznego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ orzekający wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie przyznania A. M. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, gdyż brak jest jego przedmiotu w postaci konkretyzacji uprawnień byłego policjanta wynikających z przepisów ustawy o Policji oraz powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W tej sytuacji uznał, iż zaistniała przesłanka do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazał, iż przedmiotowa przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie jego trwania. Bowiem już po wszczęciu postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane. Komendant Główny Policji stwierdził zatem, iż prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 17 października 2012 r., mogącego skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym jest bezprzedmiotowe, a ewentualna decyzja w tej sprawie byłyby niewykonalna w dniu jej wydania. Konkludując organ podkreślił, iż od dnia wszczęcia przedmiotowego postępowania do chwili obecnej, zarówno sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym A. M., w związku z jego zwolnieniem ze służby w Policji, uległy istotniej zmianie, a zmiany te organ administracji publicznej miał obowiązek uwzględnić. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Zarzucił organowi niewłaściwą interpretację przepisów prawa oraz błędną ocenę stanu faktycznego. W uzasadnieniu zakwestionował fakt umorzenia postępowania. Podniósł, że w jego ocenie organ powinien wydać decyzją uwzględniającą żądanie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, mimo, iż utracił już status czynnego funkcjonariusza Policji. Powołał się w tej mierze na korzystne wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. (VIII SA/Wa 483/12) oraz NSA z dnia 5 marca 2014 r. (I OSK 234/13). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał m.in., iż skarżący z dniem uprawomocnienia się decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji utracił status strony w postępowaniu przed Komendantem Głównym Policji. W konsekwencji, na linii skarżący Komendant Główny Policji przestały istnieć jakiekolwiek sprawy kadrowe wynikające ze stosunku służbowego. Komendant Główny Policji utracił zatem kompetencje do kształtowania sytuacji kadrowej zwolnionego policjanta. Kwestie związane z ustalaniem wysokości świadczenia emerytalnego należą do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW działającego na podstawie ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy na skutek zwolnienia A. M. ze służby w Policji, postępowanie w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tak więc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Przepis art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ustawy o Policji , policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą osób, które są funkcjonariuszami policji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji, że stan taki zaistniał w przedmiotowej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu do wysługi lat uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, bowiem rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] A. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, a więc od dnia [...] lutego 2013 r. nie posiada statusu policjanta. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji prawidłowo uznał, że na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym A. M. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Utrata przez skarżącego statusu policjanta sprawiła, że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 października 2012 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 483/12, którego wywody podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 234/13 straciły aktualność. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ rozstrzygając w sprawie jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny i sytuacja prawna skarżącego w toku postępowania uległy istotnej zmianie, uniemożliwiając wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty niewłaściwej interpretacji przepisów prawa oraz błędną ocenę stanu faktycznego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.