VIII SA/Wa 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności OB na rok 2011 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "skarżąca" lub "strona"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") orzekł o uchyleniu w całości decyzji z [...] lutego 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. wnioskiem w dniu [...] maja 2014 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego, spółka [...] sp. z o.o. wstąpiła na miejsce spółki [...] sp. z o.o. do toczącego się postępowania w sprawie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kierownik ARiMR wskazał, iż w dniu [...] maja 2011 r. R. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 obejmujący powierzchnie [...] ha (działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (gm. W., obręb I. i M.). Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. do organu wpłynął wniosek spółki [...] sp. z o.o. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Do wniosku dołączono Umowę w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych zawartą w dniu [...] maja 2011 r. pomiędzy R. M. i spółką [...] sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2012 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 spółce [...] sp. z o.o. Organ I instancji uznał, że w związku z anulowaniem R. M. (przekazującemu gospodarstwo) numeru identyfikacji producenta - decyzja Kierownika ARiMR nr [...] z [...] lutego 2011 r., nie spełniła warunku przyznania płatności, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051, ze zm.). W ocenie organu I instancji nie jest zatem możliwe przejęcie prawa do płatności przez podmiot [...] sp. z o.o. przejmującego gospodarstwo od osoby – R. M., która nie spełniała warunku przyznania tej płatności. Uznając, że kwestia nadania numeru identyfikacji producenta dla R. M. jest zagadnieniem wstępnym w sprawie dotyczącej przyznania płatności dla podmiotu, który przejął gospodarstwo, tj. spółki [...] sp. z o.o. , Dyrektor ARiMR w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezesa ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] lipca 2015 r. do [...] OR ARiMR wpłynął prawomocny wyrok WSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1283/14, na mocy którego uchylono postanowienie Prezesa ARiMR nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora ARiMR nr [...]. W wydanym wyroku Sąd powołał wyrok NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1202/13, w którym uznano, że postępowanie w sprawie anulowania numeru identyfikacyjnego dla zbywcy gospodarstwa (działek rolnych) nie może być zagadnieniem wstępnym, skoro warunkiem przyznania płatności jest spełnienie prawem przewidzianych wymogów przez nabywcę. Uwzględniając prawomocny wyrok WSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1283/14, uchylający postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego, postępowanie to zostało podjęte przez Dyrektora ARiMR. Organ odwoławczy dokonując oceny prawidłowości skarżonej decyzji Kierownika ARiMR z [...] lutego 2012 r. stwierdził, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że R. M. nie była uprawniona do przyznania płatności ze względu na anulowanie jej numeru identyfikacji producenta. A tym samym nieuzasadniony był wywód organu I instancji, że przejmująca spółka [...], z tego powodu nie posiada prawa do uzyskania płatności. Zauważył, że obowiązkiem organu ARiMR wynikającym z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Rozpatrzenie tego materiału dowodowego powinno odbywać się pod kątem wszystkich warunków umożliwiających przyznanie płatności. W szczególności na organach ARiMR spoczywa obowiązek zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE nr L 30/16 z 31.01.2009 r.). W ocenie Dyrektora ARiMR w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem zasadności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, zarówno wobec R. M. (przekazującej), jak i spółki [...] sp. z o.o. (przejmującego). Nadto organ odwoławczy podniósł, iż nie bez znaczenia dla oceny, czy w sprawie mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności może być także fakt przejęcia spółki [...] sp. z o.o. przez [...] sp. z o.o., której wspólnikami według KRS stan na rok 2014 byli P. M., D. M., M. P., M. M.. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż jak postanowiono (w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, należałoby dokonać analizy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia bezpośredniego przyznawanie płatności beneficjentom, którzy nie są faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego i którzy w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej. Kwota przyznanych dopłat stanowiłaby dla nich nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia. Konkludując Dyrektor ARiMR wskazał, iż organ I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia skarżonej decyzji. Brak rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w sprawie dyspozycji art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził szczegółowego postępowania mającego na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w prowadzonym ponownie postępowaniu konieczne będzie zatem przeprowadzenie niezbędnej analizy pod kątem zasadności zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009. Zgodnie bowiem z uzasadnieniem wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2576/14 (źródło: Centralna Baza Orzeczeń NSA) ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z [...] września 2015 r. skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając Spółka wskazała, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w prawomocnym wyroku nie podlega ponownemu ustaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Dyrektora ARiMR z [...] sierpnia 2015 r. orzekająca o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunki te zaskarżona decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż w organ I instancji prowadząc postępowanie z wniosku [...] sp. z o.o. (który został złożony w związku z przejęciem przez ww. Spółkę gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności prze R. M.) nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zastosowania zarówno wobec R. M. (przekazującej), jak i [...] sp. z o.o. (przejmującego) art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE nr L 30/16 z 31.01.2009 r.). Jak słusznie zauważył Dyrektor ARiMR nie bez znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności może być także fakt przejęcia spółki [...] sp. z o.o. przez [...] sp. z o.o., której wspólnikami wg KRS stan na rok 2014 byli P. M., D. M., M. P., M. M.. Okoliczność tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności przez P. M. i spółki z nim związane (a skarżąca jest taką spółką) została ujawniona w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR. Jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, na moment wydawania poprzedniej decyzji organy ARiMR nie były jeszcze w stanie ustalić mechanizmu sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego na kilkadziesiąt odrębnych podmiotów. Stwierdzenie sztucznego podziału gospodarstwa prowadzonego przez P. M. i osób z nim związanych (tu w formie spółek [...] i [...] sp. z o.o.) możliwe jest zatem dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2006-2013, w tym analizy przekazywania poszczególnych działek rolnych pomiędzy spółkami P. M., wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P. M., analizy numerów kont, zgłaszanych działek rolnych w poszczególnych latach, analizy adresów siedzib wszystkich spółek, a także tożsamości osób zawiązujących te spółki. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można bowiem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, orzeczono o uchyleniu decyzji z [...] lutego 2012 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w związku z brakiem przeprowadzenia weryfikacji uprawnienia do płatności, czy podmiot występujący z wnioskiem o przyznanie płatności jest uprawniony do przyznania wnioskowanych płatności pod kątem analizy stworzenia sztucznych warunków. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988795 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie również z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Wobec powyższego Dyrektor ARiMR był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej wobec stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, w związku z niewyjaśnieniem okoliczności tworzenia przez skarżącą wraz z innymi podmiotami, w których brał udział P. M., sztucznych warunków do uzyskania płatności. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy ARiMR przepisu art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tymczasem orzeczenie sądowe z którego skarżąca wywodzi powyższy zarzut tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 1283/14 w ogóle nie dotyczył rozstrzygnięcia odnośnie przysługiwania bądź nieprzysługiwania skarżącej spółce wnioskowanych płatności. Powyższy wyrok odnosił się do kwestii nadania numeru identyfikacji producenta dla R. M. jako zagadnienia wstępnego, które warunkuje rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie nie został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego wyrażający stanowczą ocenę prawną co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zakres dokonania ustaleń odnośnie sztucznych warunków uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekracza ramy zakreślone w art. 136 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a włączanie na etapie postępowania odwoławczego obszernej dokumentacji związanej z analizą sztucznych warunków i dokonywanie takich ustaleń jedynie na etapie postępowania odwoławczego mogłoby prowadzić do zasadnego zarzutu naruszenia przywołanego przepisu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał w sposób dostateczny, że niewyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec braku stwierdzenia w sprawie uchybień procesowych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.