VIII SA/Wa 956/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 4 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy R. w 2020 roku oddala skargę. Rada Gminy R. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła 8 maja 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy R.w 2020 r. (dalej: Program, uchwała). Pismem z 22 września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., polegające na niezrealizowaniu w § 8 Programu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący podał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych. W żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 10 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko usypiania ślepych miotów. Z zapisu § 10 uchwały wynika, że z wymienionym imiennie lekarzem Gmina posiada umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie usypiania ślepych miotów, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej § 8. Dlatego, zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Rada Gminy powinna więc każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały powoduje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu merytorycznego postawionego w skardze, Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii i dzierżawców obwodów łowieckich, działających na obszarze Gminy R.. Uchwała nie została również zakwestionowana pod względem jej zgodności z prawem przez organ nadzoru. Jednocześnie organ stwierdził, że Gmina realizuje obowiązek przeprowadzania zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt dostarczonych do schroniska wskazanego w § 7 ust. 3 oraz w § 3 pkt 5 Programu. Zatem niewskazanie w § 8 Programu konkretnego lekarza weterynarii w schronisku zajmującego się kastracją i sterylizacją nie narusza ustawowego wymogu zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że w schronisku dla zwierząt zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów. Wbrew zarzutom skargi, organ w § 10 ust. 1 Programu wskazał konkretnego lekarza weterynarii, który miał dokonywać zabiegów usypiania ślepych miotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prokurator bowiem zarzucił organowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. Wprawdzie art. 11a ust. 1 u.o.z. przewiduje, że rada gminy określa corocznie do 31 marca, w drodze uchwały (jako zadanie własne gminy), program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, natomiast zaskarżona uchwała została podjęta 8 maja 2020 r., a więc z przekroczeniem ww. terminu, to jednak – w ocenie Sądu – to uchybienie nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Ważne jest, że organ uchwalił przedmiotowy Program obowiązujący w 2020 roku, jak wynika z określenia przedmiotu uchwały. Natomiast niezachowanie terminu do 31 marca 2020 r. nie wywiera skutków w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., ponieważ w § 10 ust. 1 Programu wskazano, że usypianie ślepych miotów u zwierząt bezdomnych realizowane będzie przez Gabinet Weterynaryjny T. Ż., B., ul. [...]. Wskazany jest więc wyraźnie w zaskarżonej uchwale konkretny lekarz weterynarii jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W § 8 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., a dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. Wskazał w tym przepisie, że tym zabiegom poddawane są wszystkie zwierzęta trafiające do ośrodka adopcyjnego (ust. 1), a zabiegi te mogą być przeprowadzane wyłącznie przez lekarza weterynarii (ust. 2). Wprawdzie brak jest wskazania w § 8 Programu imienia i nazwiska tego weterynarza, jednak, zdaniem Sądu, w wystarczający sposób skonkretyzowano podmiot odpowiedzialny za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Należy zauważyć, że w § 2 uchwały (Postanowienia ogólne) w pkt 8 określono, że ilekroć w Programie jest mowa o ośrodku adopcyjnym, rozumie się przez to Schronisko Dla Bezdomnych Zwierząt, [...]. Tak więc Rada Gminy wskazała konkretne schronisko wraz z identyfikacją jego nazwy oraz adresu, w którym będzie odbywać się obligatoryjna sterylizacja albo kastracja umieszczonych w nim zwierząt. Ww. schronisko jest jednym z wykonawców Programu, wskazanym w § 3 ust. I pkt 5 uchwały. Podnieść w tym miejscu należy, że uchwalony program opieki nie może być interpretowany w poszczególnych zapisach, wybiórczo jako odrębne unormowania. Niewątpliwie ogólny charakter mają postanowienia zawarte w § 2 i § 3 uchwały, które określają definicje użytych przez organ pojęć oraz wykonawców programu. Wszystkie zapisy zaskarżonej uchwały powinny więc być interpretowane łącznie. W związku z powyższym należy uznać, że w § 8 Programu wskazano konkretne schronisko (ośrodek adopcyjny), będące zarówno podmiotem, jak i miejscem wykonywania przez lekarza weterynarii zabiegów sterylizacji albo kastracji, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Ma rację skarżący, że w kontrolowanym Programie nie zawarto danych lekarza współpracującego ze schroniskiem, czy też danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt. Jednak w okolicznościach tej sprawy, brak wskazania w § 8 ust. 2 Programu lekarza weterynarii z imienia i nazwiska nie stanowi o braku prawidłowej regulacji przez organ zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku jest zatrudniony lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 14/20, publ. Lex nr 3020089, wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., sygn.. akt II SA/Ke 13/20, publ. Lex nr 2924643, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1403/17, publ. Lex nr 2442185). Dodatkowo wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (a więc także obligatoryjna sterylizacja albo kastracja), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zarzucane przez skarżącego naruszenie, w ocenie Sądu, można rozpatrywać jedynie w kategoriach naruszenia nieistotnego (nieścisłości). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Takiej sprzeczności w odniesieniu do regulacji w uchwale zadania Gminy dotyczącego obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji bezdomnych zwierząt Sąd nie stwierdził. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.