VIII SA/Wa 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy P. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142,poz1991 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747, dalej jako "u.z.z.w.z.o.ś") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył ww. uchwałę, zarzucając jej: 1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 lutego 2006 r. polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w II Rozdziale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) wskazanie w § 11 ust.1, 2, 3, 4 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś; b) zobowiązanie w § 4 pkt 11 regulaminu przedsiębiorstwa do informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie przyjętej na terenie gminy, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 1a u.z.z.w.z.o.ś przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody, w myśl natomiast z art. 12 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś zobowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest wójt (burmistrz, prezydent); c) wskazanie w § 20, ze z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzone ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; d) wskazanie w § 21 ust.2 , że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości z mapą sytuacyjno-wysokościową w sytuacji, kiedy art.6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy; e) nałożenie na odbiorcę w § 5 regulaminu szeregu obowiązków bez upoważnienia ustawowego, podczas gdy kwestie te winny być uregulowane w umowie; f) wskazanie w § 25, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowa budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń na własny koszt, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólna realizację inwestycji, podczas gdy przepisy u.z.z.w.z.o.ś w szczególności art. 15 ust. 1, 2 i 4 u.z.z.w.z.o.ś nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych na podstawie umowy o wspólnej realizacji inwestycji, a zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś gmina jest zobowiązana do odpłatnego nabycia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków przez osoby, która chcą przyłączenia do sieci; g) określenie § 19 wymagań związanych z przystąpieniem do wykonywania prac przyłączeniowych w tym uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz odbiór techniczny w formie protokołu odbioru przez przedsiębiorstwo; h) wskazanie w § 31 regulaminu, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostka straży pożarnej podczas gdy warunkiem dostawy wody na te cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś; i) wskazanie w § 24 sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust 4 u.z.z.w.z.o.ś; 3. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 lutego 2006 r. w zw. z §118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z 20 czerwca 2002r (Dz.U. nr 100, poz. 908) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zdefiniowanie w § 2 pkt 7 regulaminu pojęcia "wodomierza dodatkowego" i "okresu obrachunkowego" co wykraczało poza zakres delegacji ustawowej; 4. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 33, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy. W uzasadnieniu skargi rozwinął szczegółowo postawione zarzuty, W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło 15 lat, w tym czasie były podejmowane inne uchwały w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jak również wszystkie zarzuty w niej podniesione świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z brzmienia art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19,). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSAw Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. W ocenie Sądu podejmując przedmiotową uchwałę, Rada gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 3 regulaminu wskazano, iż minimalna ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru, określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą. Natomiast z treści art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. niewątpliwie wynika, iż to zadaniem rady gminy jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie, co do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jest zaniechaniem ustawodawczym, które prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art.12 ust.5 u.z.z.w.z.o.ś. informowanie o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta.). Zatem za istotnie naruszający ww. przepis należy uznać § 4 pkt 11 zaskarżonej uchwały, w którym obowiązkiem tym obarczono przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Za wadliwe należy również uznać zapisy § 11 ust. 1 – 4 regulaminu odnoszące się do zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy, miejsca wydania rzeczy, okresów rozliczeniowych i obowiązków płatności i zasad korzystania z usługi podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. oraz zasadę swobody umów statuowaną w kodeksie cywilnym. Należy też zaaprobować stanowisko skarżącego odnośnie wadliwości postanowień zawartych w § 5 regulaminu jakim było nałożenie na odbiorcę szeregu obowiązków bez upoważnienia ustawowego, podczas gdy kwestie te winny być uregulowane w umowie. Regulacja ta przekracza zakres delegacji ustawowej i tak jak wyżej, zasadę swobody umów (art. 3531 kc). W § 20 regulaminu uchwałodawca lokalny przewidział możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (wyrok WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18). Ma rację prokurator, iż postanowienia § 21 ust. 2 regulaminu, wskazujące, że do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęto z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden bowiem przepis prawa, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w.z.o.ś nie wprowadzają natomiast wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13).Podobnie brak jest podstawy prawnej do żądania dołączenia do wniosku pozostałych dokumentów (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18). Wskazanie § 25 regulaminu, że w jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń na własny koszt, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji przekracza delegację ustawową. W rzeczywistości zapis ten statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu za niedopuszczalne należy uznać obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś., nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. (wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II Sa/Ol 220/19). Określenie w § 19 regulaminu wymagań związanych z przystąpieniem do wykonywania prac przyłączeniowych, w tym uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz odbiór techniczny przyłącza w formie odbioru protokołu przez przedsiębiorstwo, w § 21 ust. 2 odnoszącym się do trybu zawierania umów, w tym obowiązku przedstawienia przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości oraz obowiązku dołączenia mapy sytuacyjnej, w ocenie Sądu narusza prawo w sposób istotny, bowiem brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego. Wskazać należy, iż brak jest podstaw do żądania takiego dokumentu, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 - tekst. jedn.). W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 cyt. ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Także kwestionowany przez prokuratora zapis 31 regulaminu w sposób istotny narusza prawo tj. art. 19 ust. 5 pkt. 9 w zw. z art. 22 pkt. 2 u.z.z.w.z.o.ś albowiem warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 22 u.z.z.w.z.o.ś, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cel przeciwpożarowe nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Wskazanie w § 24 regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci jest sprzeczne z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś, z którego wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Gmina nie ma więc kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. W związku z powyższym za istotnie naruszający prawo uznać należy ww. paragraf regulaminu. Regulacjami istotnie naruszającymi prawo jest zapis § 2 pkt. 7 regulaminu gdzie m.in. wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz dodatkowy" i "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy. Artykuł 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje organowi uchwalającemu przedmiotowy regulamin prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2019r. II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. W § 33 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze do ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2).Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. W ocenie Sądu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchwalania nowej uchwały określającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Uchwalenie nowej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, wobec wejścia w życie nowych uregulowań, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku, a uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały nie rodzi zaś skutków wstecz. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.