VIII SA/Wa 978/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a." ) po rozpatrzeniu odwołań J. i A. P. oraz A. S. od decyzji Starosty P. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z [...] września 2004 r. (nr rej. [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną w Ł. na działce nr ew. [...], gm. L. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z [...] września 2004 r. organ I instancji tj. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W związku z odwołaniem R. B. (z [...] września 2004 r.), J. K. (z [...] września 2004 r.), J. i A. P. z ([...] września 2004 r.) oraz A. S. i R. K. (z [...] września 2004 r.), Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Na skutek skarg R. B., A. S. i A. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z 31 marca 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 75/05) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując złożone odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2007 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Następnie A. P., A. S. oraz R. K., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2008 r. Na powyższą decyzję GINB z [...] lipca 2008 r. skargę do WSA wniosła A. S.. Wyrokiem z 7 maja 2009 r., (sygn. VII SA/Wa 1571/08) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2008 r. W związku z powyższym, GINB decyzją z [...] września 2010 r. znak: [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. w części umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J. i A. P. oraz A. S., natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Powtórnie rozpatrując odwołanie J. i A. P. oraz A. S. od decyzji organu I instancji z [...] września 2004 r., organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] marca 2011 r. orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg osób posiadających przymiot strony w postępowaniu toczącym się w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. G. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną w Ł. na działce nr ew. [...], gm. L. Uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy w ww. sprawie potwierdza, że załączone plany zagospodarowania nie są ze sobą spójne, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki. Według planu zagospodarowania działki odległość parkingu [...]-stanowiskowego od granicy działki nr [...] (należącej do J. i A. P.) wynosi [...] m, natomiast pozostałe [...] miejsc parkingowych zlokalizowano w odległości [...] m od działki [...] (należącej do A. S.) i działki [...] (należącej do J. i A. P.). Drugi projekt zagospodarowania terenu przewiduje natomiast nie [...] ale [...] miejsc parkingowych co sprawia, że ich odległość od działki nr [...] (należącej do A. S.) jest mniejsza niż [...] m czyli jest mniejsza od odległości określonej w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."). Uznał także, iż od wymaganej odległości jest mniejsza również odległość parkingu [...]-stanowiskowego od działki nr ew. [...] (należącej do J. i A. P.), bowiem wynosi jedynie [...] m. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał jednocześnie, że w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji podczas prowadzonego postępowania nie ustalił bowiem, który z planów, załączonych do projektu budowlanego jest wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące do ustaleniu stanu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r. Autor skargi zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę norm wynikających z : – art. 77 § 1 k.p.a. tj. niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego – niewłaściwą analizę dowodów zebranych w sprawie; – art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Autor skargi wyjaśnił, iż legitymacja procesowa skarżącej do działania w niniejszej sprawie wynika z tego, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] skarżąca nabyła własność nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Ł., w gminie L. m.in. od J. G. (właścicielki [...] udziału we wskazanej nieruchomości). Podniósł, iż przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego w zakresie planu zagospodarowania terenu załączonego do projektu budowlanego. Plan ten (będący podstawą wydanego pozwolenia na budowę) nie narusza § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., co zostało potwierdzone m.in. poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Nadto, samo stwierdzenie niespójności w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, nie daje uprawnienia organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję taką organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. A zatem organ odwoławczy powinien był ocenić merytorycznie zebrane dowody i orzec co do istoty sprawy, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, zażądania wyjaśnień. Skarżąca wskazała, iż obiekt magazynowy został zrealizowany na nieruchomości zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę i otrzymał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana bezpośrednio z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. G. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Ł., gm. L. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przypadku bowiem, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana we wskazanym trybie, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisach prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według oceny Sądu, powziętej po rozpatrzeniu sprawy, przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego i zawierającego braki jest błędna i niezasadna. Stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Za poglądami judykatury (czyli nauki prawa) należy przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że żadna z wyżej wymienionych wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych. Dlatego też bezpodstawne było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organowi odwoławczemu uszło uwadze, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej wydane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] maja 2008 r. Nr [...]. Okoliczność zrealizowania inwestycji i uzyskanie przez inwestora wskazanego pozwolenia na użytkowanie powodowało, że kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 k.p.a. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 23 marca 2011 r. (sygn. II OSK 187/10) stwierdził, iż skoro inwestycja została zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. A zatem – w ocenie Sądu – to organ odwoławczy powinien był w wydanej decyzji orzec o umorzeniu postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy pozwolenia na budowę, a nie orzekać kasatoryjnie. Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, iż w dalszym toku postępowania, nie czekając na rozpoznanie przez Sąd skargi na decyzję z [...] marca 2011 r., organy wydały rozstrzygnięcia umorzeniowe (vide: decyzja Starosty P. z [...] października 2011 r. oraz Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r.). Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca przed Sądem była reprezentowana przez adwokata. Na łączną kwotę [...] zł przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył: [...] zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 240 zł tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 3 sentencji wyroku).