VIII SA/Wa 999/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w B. z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], odmawiającą skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką Z. B.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy B. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R., stwierdzającym znaczy stopień niepełnosprawności oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] lipca 2011 r. organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W motywach podniesiono, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest pozostawanie Z. B., jako osoby wymagającej opieki, w związku małżeńskim, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazała, że oboje rodzice są niepełnosprawni i wymagają opieki, którą ona sprawuje. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, co do przesłanki stanowiącej odmowę przyznania świadczenia. Powołując się na wykładnię celowościową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy uznało, że fakt pozostawania w związku małżeńskim Z. B. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania żądanego świadczenia. Jednak organ odwoławczy zwrócił uwagę na istnienie innej negatywnej przesłanki, a mianowicie podleganie przez skarżącą na jej wniosek ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, co oznacza, że nie pracowała poza gospodarstwem rolnym i jako rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Nie została spełniona podstawowa przesłanka wnioskowanej pomocy, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie innej pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego aczkolwiek z innej przyczyny, niż wskazuje to organ pierwszej instancji, była zasadna. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] września 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniosła, że nie pracowała i nie pracuje w gospodarstwie rolnym, które na nią figuruje. Przez [...] lat opiekowała się wymagającą stałej opieki córką i rodzicami. Z uwagi na zgon córki [...] stycznia 2011 r., wygasło ubezpieczenie ZUS, które płacił GOPS i od tego czasu skarżąca z uwagi na zaistniałą sytuację była zmuszona ubezpieczyć się w KRUS. Nie może podjąć innej pracy ze względu na chorobę rodziców, a w istniejącym gospodarstwie rolnym pracuje jej mąż Z. S.. Podniosła, iż nie jest w stanie pracować w gospodarstwie rolnym z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami A. i Z. B., posiadającymi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na wstępie podkreślić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że osoba wymagająca opieki – Z. B. pozostaje w związku małżeńskim, skoro jej małżonek również jest osobą niepełnosprawną. Takie stanowisko wynika z prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzonej w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09). Ostatecznie jednak, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na bezsporny fakt, że opiekująca się niepełnosprawną matką skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. W ocenie organu okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie zostało ujęte w ustawowej definicji zatrudnienia, z którego rezygnacja lub niepodjęcie jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowym w niniejszej sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy współposiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielić należy stanowisko prezentowane w decyzji Kolegium, że przesłanką przyznania świadczenia z cytowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie zaś do art. 3 pkt 22 u.ś.r., pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca by mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1393/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 521/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 145 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się właściciela lub posiadacza (samoistnego oraz zależnego) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarta w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady, zachodzić w przypadku opiekuna, który jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem w warunkach, określonych w art. 3 pkt 22), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Fakt współposiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć – w aspekcie problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie – specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym, którego współwłaścicielem jest wnioskujący o świadczenie, nie wymaga osobistego zaangażowania, a konkretne prace mogą być wykonywane przez drugiego ze współwłaścicieli. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące współwłaścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Jest to praktyka powszechnie znana, tym bardziej, że w Polsce nadal dominują niewielkie obszarowo gospodarstwa rolne, z których dochodowość jest na tyle niska, że podjęcie przez ich posiadaczy pracy poza rolnictwem jest życiową koniecznością, jeśli chodzi o utrzymanie rodziny. Nietrudno zatem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba będąca współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, takiej właśnie pracy nie podejmuje lub też rezygnuje z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad najbliższym członkiem rodziny, spełniającym wymogi określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Ze skargi wynika, iż skarżąca pozostawała w takiej sytuacji do [...] stycznia 2011 r. to jest do śmierci córki. W świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego nie można bowiem uznać jedynie takiej osoby, która jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe (art. 2 ust.1 pkt 2d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Skarżąca nie jest właścicielem a współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, co nie wyklucza możliwości uznania danej osoby za bezrobotną w świetle regulacji tej ustawy. Nie wydaje się jednak, aby Kolegium okoliczność tę brało pod uwagę w przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ ten stoi na stanowisku, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, bez względu na jego wielkość wyklucza a priori możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, należy dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o niskim areale, nie jest co do zasady wyłączone, chyba, że praca w tym gospodarstwie uniemożliwiałaby mu pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Okoliczności te nie zostały ustalone w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy poprzestając na ustaleniu, że skarżąca jest objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W następstwie niewłaściwej interpretacji ww. przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba matki skarżąca byłaby w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z tych względów uznając, że opisane w sentencji wyroku rozstrzygnięcia organów orzekających zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.