VIII SAB/Wa 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę przyjętego rozwiązania wskazano brak podmiotowości spółki cywilnej jako podmiotu praw i obowiązków w rozumieniu przepisów prawa. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do WSA. W dniu [...] maja 2010 roku do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przejęcia gruntów rolnych przez inny podmiot. Wniosek został złożony przez [...] sp. z o.o., który wstąpił w miejsce [...]. Następnie w dniu [...] października 2012 r. do organu I instancji wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 583/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. oddalający skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (sygn. akt: II GSK 657/11). Tym samym decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydana przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zostały uchylone. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. poinformował [...] spółka cywilna, iż w związku ze złożeniem wniosku w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego przez podmiot [...] sp. z o.o. w dniu [...] października 2010 r., podmiot ten wstąpił na miejsce [...] spółka cywilna. Tym samym postępowanie z wniosku [...] spółka cywilna było kontynuowane w stosunku do kolejnego podmiotu w związku z tzw. wnioskiem transferowym, względem następcy prawnego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przejmującemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Biura Powiatowej ARiMR w B. wpłynął wniosek na rok 2009 o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku następstwa prawnego (tzw. wniosek transferowy). Wniosek został złożony przez podmiot [...] sp. z o.o. i dotyczył przejęcia gospodarstwa po podmiocie [...] sp. z o.o. Ze względu na siedzibę podmiotu [...] sp. z o.o. znajdującą się w powiecie [...], wniosek transferowy oraz akta sprawy wniosku transferowego [...] sp. z o.o. jako przejmującego płatność rolnośrodowiskową na 2009 po [...] s.c. zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zostały przesłane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W., jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VIII SA/Wa 294/14 z dnia 26 czerwca 2014 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 2580/14 z dnia 14 listopada 2014 r. W dniu [...] marca 2015 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zażalenie P. M. działającego w imieniu [...] spółka cywilna na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Braki formalne zażalenia, do których usunięcia wezwano Stronę, zostały usunięte z dniem [...] kwietnia 2015 r. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2015 r. uznał skargę na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnioną. Pismem z [...] lutego 2016 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż decyzja wydana przez organ I instancji została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Wyroki sądów WSA i NSA uchylające decyzje organu I i II, jak i nakazujące ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wpłynęły do BP ARiMR w B. w lutym 2015 r. tj. po odesłaniu dokumentów sprawy do organu właściwego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika ARiMR postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. Przypomnieć należy, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na Sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący wnioskiem z [...] maja 2009 r. zwrócił się do Kierownika ARiMR w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia, o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność rolnośrodowiskową wypłaca się w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 21 ust. 4 rozporządzenia). Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. był dzień [...] czerwca 2010 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] grudnia 2009 r., jednak na skutek prowadzonych postepowań: odwoławczego i sądowego rozstrzygnięcie to zostało uchylone. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż w dniu [...] maja 2010 roku do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przejęcia gruntów rolnych przez inny podmiot. Wniosek został złożony przez [...] sp. z o.o., który wstąpił w miejsce [...]. A zatem należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie w zakresie przyznania płatności dla [...] spółka cywilna zakończyło się w związku z wstąpieniem na jej miejsce przejmującego [...] sp. z o.o., tym samym postępowanie administracyjne zostało zakończone. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Na marginesie należy zauważyć, iż w sprawie został złożony kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w przypadku następstwa prawnego (tzw. wniosek transferowy). Wniosek ten złożony przez podmiot [...] sp. z o.o. dotyczył przejęcia gospodarstwa podmiocie [...] sp. z o.o. Ze względu na siedzibę podmiotu [...] sp. z o.o. znajdującą się w powiecie warszawskim, wniosek transferowy oraz akta sprawy wniosku transferowego [...] sp. z o.o. jako przejmującego płatność rolnośrodowiskową na 2009 po [...] s.c. zostały przesłane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W., jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.