VIII SAB/Wa 109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do rozpoznania wniosku spółki cywilnej "[...]" z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2008 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej "płatności ONW") na 2008 rok. Decyzją z [...] maja 2009 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy ww. płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy uznał bowiem, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 705/10) uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrokiem z 17 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1201/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Ww. wyroki wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik ARiMR w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w [...] (zwany dalej: "Kierownik BP w [...]"). Z kolei zawiadomieniem z [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP w [...] w związku z ponowną zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do Kierownika ARiMR zgodnie z właściwością miejscową. Ww. dokumenty wpłynęły do organu I instancji [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik ARiMR odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności. W wyniku złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Kierownika ARiMR w dniu [...] września 2014 r. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał stronę do wskazania wszystkich wspólników [...] s.c. na przestrzeni lat 2008 – 2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. W dniu zaś [...] maja 2015 r. organ I instancji wezwał wnioskowanych przez stronę świadków. Jednocześnie zawiadomił stronę o terminach wyznaczonych przesłuchań ww. świadków i o przedłużeniu prowadzonego postępowania do dnia [...] lipca 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował Kierownika ARiMR, że strona wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2008 rok, nadto o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania organu I instancji. Skarżący wskazał, że w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Wskazał, że organ I instancji od [...] września 2014 r. do momentu złożenia przez stronę w dniu [...] marca 2015 r. zażalenia pozostawał w stanie bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania. Po złożeniu zaś przez stronę zażalenia, w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji dokonał pozornej czynności wzywając do wskazania wspólników spółki. Powyższe nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia dla istoty sprawy, nadto okoliczność ta jest znana organowi I instancji z urzędu. Dopiero zaś w dniu [...] maja 2015 r. organ przystąpił do wyznaczenia terminów przesłuchania świadków, a terminy te urągają zasadzie szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie i powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia jej wnikliwej analizy. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego popierając skargę sprecyzował, że dotyczy ona przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania od listopada 2014 r. do maja 2015 r. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, że nie jest mu wiadomo, aby w niniejszej sprawie została przez organ wydana decyzja. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o uznanie przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz pominięcie wymierzania organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2008 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania - co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie - otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2008 r. został przez skarżącego spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem) Kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 5 ust. 7 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że organy mają czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 30 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację ma skarżący wskazując na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] maja 2008 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu fatycznego sprawy i opisanych działań Kierownika ARiMR ewidentnym jest, że w okresie od [...] września 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r., tj. przez ponad 6 miesięcy, organ nie przeprowadzał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, co więcej nie zawiadamiał nawet skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu odwoływanie się przez organ do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby od momentu przekazania organowi I instancji akt sprawy przez Dyrektora ARiMR po wydaniu przez niego decyzji z dnia [...] września 2014 r. uchylającej decyzję Kierownika ARiMR i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ ten podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Wpływ decyzji organu odwoławczego do Kierownika ARiMR nastąpił w dniu [...] września 2014 r., a pierwsza czynność organu I instancji po przekazaniu akt sprawy do ponownego rozpoznania miała miejsce dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r. Tak więc, stwierdzić należy, że organ przez ponad 6 miesięcy nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Nadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosku o przyznanie dopłat za 2008 rok. Sąd uznał zatem, że Kierownik ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku spółki cywilnej "[...]" z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Przystępując zaś do oceny czy przewlekłość organu miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od [...] września 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, organ nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego przez przepisy prawa terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie czwartym wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...]zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.