VIII SAB/Wa 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P.M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (zwana dalej także: płatność PRŚ) na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 654/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 847/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] marca 2013 r. Pismem z [...] marca 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył do Kierownika BP w B. pismo wyjaśniające w sprawie wraz z dokumentami. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2014 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2009 rok, z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie posiadania gospodarstwa rolnego, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] maja 2013 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. (zwany dalej: Kierownik BP w D.). Ww. zawiadomienie wpłynęło do Kierownika BP w D. [...] maja 2013 r. W ślad za ww. zawiadomieniem organ i instancji przekazał do Kierownika BP w D. dokumenty sprawy, w tym 14 czerwca 2013 r. wniosek transferowy złożony przez podmiot [...] sp. z o.o. i oświadczenie o przejęciu zobowiązań spółki za 2009 rok, oraz wydane decyzje. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. w związku ze zmianą siedziby przez [...] spółka z o.o., Kierownik BP w B. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś.. Ww. zawiadomienie wpłynęło do Kierownika BP w D. [...] czerwca 2013 r. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w D. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2009 rok, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i w związku ze zmianą organu właściwego, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] sierpnia 2013 r. Kolejnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ określił termin załatwienia sprawy do [...] października 2013 r. Pismem z października 2013 r. (brak dokładnej daty w piśmie) Kierownik BP w D. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił składając [...] listopada 2013 r. pismo i dokumenty w sprawie. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP w D. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok, do czasu rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia prawidłowości wpisu do ewidencji producentów rolnych. Na skutek złożonego zażalenia skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu ww. postanowienia w mocy. Zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w D. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP w B.. Ww. zawiadomienie wpłynęło do organu I instancji [...] lipca 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu ww. środka zaskarżenia orzekł o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. (data złożenia skargi w organie) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Organ odwoławczy pominął fakt, że Kierownik BP w B. od sierpnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę wyjaśniając, iż Kierownik BP był w przewlekłości od [...] lipca 2014 r., nadto iż postępowanie sądowe (skarga na zawieszenie postępowania od postanowienia Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r.) nie miało wpływu na prowadzenie postepowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postepowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP w B. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę w tym zakresie, że Kierownik BP w B. był w przewlekłości od [...] lipca 2014 r. momentu przekazania przez Kierownika BP w D. (k. [...] akt sądowych). W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie bezspornie wymóg ten został spełniony, bowiem skarżący złożył zażalenie do organu odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 r Nr 33, poz. 262, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikające z § 21 ww. rozporządzenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, w terminie do [...] marca 2010 r. została wydana decyzja w tej sprawie przez organ I instancji. Następnie w trybie odwołania orzekał Dyrektor ARiMR, wydając decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Postępowanie administracyjne było poddane również kontroli sądowej i dopiero w dniu 4 marca 2013 r. prawomocny wyrok WSA w Warszawie, uchylający obie wydane decyzje administracyjne, wpłynął do Kierownika BP w B.. Na sprawność dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie niewątpliwie duże znaczenie miały decyzje skarżącego w postaci dwukrotnej zmiany siedziby spółki. Pierwszy raz wniosek skarżącego, wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika BP w D. na podstawie zawiadomienia z dnia [...] maja 2013 r. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] grudnia 2013 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W toku postępowania odwoławczego dotyczącego postanowienia Kierownika BP w D. o zawieszeniu postępowania skarżący w dniu [...] marca 2014 r. ponownie zmienił siedzibę spółki na pierwotny adres w B., dlatego akta przedmiotowej sprawy w dniu [...] lipca 2014 r. wróciły zgodnie z właściwością do Kierownika BP w B. . Organ ten otrzymał akta z D. wraz z informacją, że sprawa jest na etapie zawieszenia. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego, złożonym na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r., od sierpnia 2014 r. organ I instancji pozostaje w przewlekłości w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Jednak, zdaniem Sądu, wobec zawieszenia postępowania przez Kierownika BP w D. i przekazania akt do B. na etapie zawieszenia, nie można Kierownikowi BP w B. postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji braku wniosku skarżącego o jego podjęcie, jak również braku informacji o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że zawieszenie postępowania przerywa tok postępowania administracyjnego; w tym stanie sprawa spoczywa "bez biegu", nie są wówczas podejmowane czynności procesowe i nie biegną terminy. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., I OSK 89/06, Lex nr 291403). W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty), jak również w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok było zawieszone. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji pozostaje w bezczynności lub prowadzi przewlekle postępowanie. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zostało zawieszone przez właściwy ówcześnie organ prowadzący, tj. Kierownika BP w D., to organ zaskarżony, tj. Kierownik BP w B., który jest aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok, nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] maja 2009 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia. Na marginesie powyższych okoliczności zasygnalizować wypada, że postanowieniem z 10 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie I SA/Sz 752/14 umorzył postępowanie sądowe (na skutek cofnięcia skargi). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Strony oraz inne osoby uczestniczące w takim postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). W świetle powyższego, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać, że strona poprzez ponowną zmianę siedziby spółki w toku zawieszenia postępowania przed Kierownikiem BP w D., sama doprowadziła do przewlekłości w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] maja 2009 r. Ponadto po zakończeniu postępowania stanowiącego podstawę zawieszenia, skarżący mógł sam złożyć w organie I instancji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Taki wniosek, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., strona może złożyć również wówczas, gdy postępowanie zostało zawieszone z urzędu. Należy pamiętać, że to nie organ I instancji zawieszał postępowanie w sprawie, a Kierownik BP w D., który nie poinformował właściwego organu o ustaniu przyczyny zawieszenia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.