VIII SAB/Wa 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej: skarżąca) pismem z [...] stycznia 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej u.d.i.p.) następujących informacji: 1. Pisma Ministra wraz z załącznikami przesłanego w styczniu 2013 r. do izb skarbowych z projektem zmian ustawy Ordynacja podatkowa. 2. Odpowiedzi dyrektorów izb skarbowych na powyższe pismo Ministra wg stanu na dzień udzielenia odpowiedzi na wniosek. Minister Finansów w piśmie z [...] lutego 2013 r. poinformował, że udostępnienie projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw nastąpi w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. nr 169, poz. 1414 ze zm.), która określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W myśl art. 5 ww. ustawy projekty założeń projektów ustaw podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Powyższy dokument jest przedmiotem wewnętrznych uzgodnień resortowych, jego udostępnienie będzie możliwe na etapie przekazania do uzgodnień z członkami Rady Ministrów i do konsultacji społecznych – wtedy projekt zostanie udostępniony w BIP. Skarżąca pismem z [...] marca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że jak wynika z pisma Ministra z [...] lutego 2013 roku, nie udostępniono wnioskowanych informacji, gdyż naruszałoby to - wg Ministra - przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Projekt zmian ustawy Ordynacja podatkowa przybrał postać dokumentu i został przesłany do dyrektorów izb skarbowych wraz pismem podpisanym przez wysokiego funkcjonariusza publicznego w Ministerstwie Finansów. Skarżąca przedstawiła interpretacje przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny prawa, w tym dotyczące udostępniania informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących projektowania aktów prawnych. Podniósł, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona w BIP - podlega ona udostępnieniu na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Jednocześnie żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nie zabrania udostępniania informacji publicznej o procesie projektowania aktów prawnych na etapie poprzedzającym publikację dokumentacji z tego procesu oraz publikację projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów rozporządzeń w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP). Zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku w ocenie skarżącej jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 UDIP oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów: - art. 1 ust. 1 (definicja informacji publicznej), - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a (obowiązek udostępnienia informacji o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej), - art. 6 ust. 2 (definicja dokumentu urzędowego), - art. 10 ust. 1 (obowiązek udostępnienia na wniosek informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej), ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podniósł, że wnioski Skarżącej formułowane na ich podstawie w kontekście przedmiotowej sprawy są chybione, gdyż pomijają wzajemne relacje pomiędzy przepisami tej ustawy i ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takie przepisy zawiera m. in. ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, która w art. 5 przewiduje udostępnianie projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów rozporządzeń w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Z chwilą udostępnienia w BIP wykazu prac legislacyjnych, albo w przypadku, gdy projekt nie był zawarty w wykazie prac legislacyjnych - z chwilą udostępnienia projektu w BIP, każdy może zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem założeń projektu ustaw, projektem ustawy lub projektem rozporządzenia (art. 7 ustawy). Nie podzielając wykładni przepisów ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, jaką zaprezentowała Skarżąca, Minister Finansów stoi na stanowisku, że udostępnienie na wniosek projektu założeń, który jest przedmiotem wewnętrznych uzgodnień resortowych, naruszałoby określone w tej ustawie zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec uregulowań zawartych w art. 5 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister Finansów nie był uprawniony ani do udzielenia żądanej informacji publicznej ani też do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W takiej sytuacji właściwym było posłużenie się formą pisma o charakterze informacyjnym, w którym wyjaśniono obowiązujące w tym przedmiocie regulacje prawne. Na prawidłowość formy, w jakiej załatwiono wniosek Skarżącej o udzielenie informacji publicznej, wskazuje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 51/06, gdzie Sąd przyjął, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra Finansów, sposób rozpatrzenia wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej ma pełne oparcie w przepisach art. 5 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i nie może być odczytywany jako naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności oraz dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz czy przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowią podstawę do odmowy udzielenia informacji o projektach ustaw lub rozporządzeń przed przekazaniem projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy podnieść co następuje: Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią w szczególności co do zasady informacja o projektowaniu aktów normatywnych, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. Ponieważ na wstępie należy przyjąć, że żądana w sprawie niniejszej informacja była informacją publiczną, to organ miał do wyboru trzy możliwe rozwiązania: udzielić informacji, poinformować o tym, że informacja z uwagi na udostępnienie w BIP nie podlega udostępnieniu na wniosek, odmówić jej udzielenia w przypadku stwierdzenia, że istnieją przeszkody do jej udzielenia inne niż umieszczenie w BIP. Przepis art. 5 ustawy o działalności lobbingowej stanowiący o obowiązku umieszczania w BIP projektów aktów prawnych z chwilą przekazania do uzgodnień z członkami Rady Ministrów wyraźnie wskazuje, że przed przekazanie członkom Rady Ministrów projekty te nie są umieszczane w BIP. Zatem nie można było na tym etapie powoływać się na brak obowiązku udostępnienia informacji na wniosek na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z [...] lutego 2013 r. nie dawała żadnej konkretnej informacji z tych, które były wnioskowane. Stanowiła tylko ogólną informację o skierowaniu projektu założeń ustawy do wewnątrzresortowych uzgodnień, o czym przecież wnioskujący o informację wiedział, co wynikało z treści zadanych pytań. Powołanie się na przepis art. 5 ustawy o działalności lobbingowej mogło ewentualnie stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej przez wydanie stosownej decyzji zgodnie z wymogami art. 16 ust. 2 ustawy d.i.p. Ponieważ ta decyzja nie została wydana, przedwczesne jest dokonywanie przez Sąd oceny, czy przepisy ustawy lobbingowej uzasadniają odmowę udzielenia informacji publicznej w postaci dotyczącej projektowania aktów prawnych przed ich udostępnieniem członkom Rady Ministrów. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.