VIII SAB/Wa 135/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] lipca 2015 r. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. (zwany dalej jako "Kierownik BP w W.) wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w W., w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. W pisemnych motywach skargi wskazano, że organ pozostawał w bezczynności i przewlekłości postępowania od dnia [...] maja 2013 r. do chwili złożenia przez stronę zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2010 r. – P. M. działając jako wspólnik spółki cywilnej "[...]" złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek m.in. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw rolnych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwana jako "płatność ONW") na rok 2010. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kierownik BP w B. decyzją z dnia [...] września 2010 r., o numerze [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej ONW na rok 2010. Rozpoznając odwołanie Spółki, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako "Dyrektor ARiMR w W.), decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 czerwca 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 85/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu pierwszej instancji, jak również stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2012 r., w sprawie prowadzonej pod sygn. II GSK 1630/11 oddalił skargę kasacyjną. Akta administracyjne zostały zwrócone do Kierownika BP w B. w dniu [...] lutego 2013 r., który pismem z [...] lutego 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na dzień [...] marca 2013 r. Kolejnymi pismami Kierownik BP w B. informował o przedłużeniu terminu do dnia [...] kwietnia 2013 r. W związku ze zmianą siedziby Spółki przesłano akta sprawy do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., co nastąpiło w dniu [...] maja 2013 r. Kierownik BP w W. po otrzymaniu akt sprawy skierował do wnioskodawcy pisma informujące o przedłużeniu trwania postępowania: - w dniu 31 maja 2013 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 31 lipca 2013 r., - w dniu 30 lipca 2013 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 30 września 2013 r., - w dniu 30 września 2013 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 30 października 2013 r., - w dniu 24 października 2013 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 24 grudnia 2013 r., - w dniu 23 grudnia 2013 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 23 lutego 2014 r., - w dniu 24 lutego 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 27 kwietnia 2014 r., - w dniu 24 kwietnia 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 27 czerwca 2014 r., - w dniu 23 czerwca 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 25 sierpnia 2014 r., - w dniu 25 sierpnia 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 27 października 2014 r., - w dniu 25 października 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 29 grudnia 2014 r., - w dniu 29 grudnia 2014 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 3 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 29 marca 2015 r., - w dniu 30 marca 2015 r. zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 3 miesiące i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 30 czerwca 2015 r., W dniu 21 kwietnia 2015 r. Kierownik BP w W. wezwał P. M. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich wspólników spółki [...]. Natomiast w dniu [...] maja 2015 r. P. M. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (zażalenie w aktach administracyjnych sprawy VIII SAB/Wa 134/14), podnosząc, że postępowanie prowadzone było przewlekle oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej. W dniu [...] lipca 2015 r. (data wpływu do Biura ARiMR w W.) skarżący złożył powołaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że stan faktyczny w sprawie był skomplikowany i wielowątkowy w związku z tym decyzja nie mogła zostać wydana w terminie wskazanym przez przepisy. Na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania od sierpnia 2013 r. Dodał jednocześnie, iż w sierpniu 2015 r. została wydana decyzja w zakresie płatności ONW na rok 2010. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę poddał kontroli sprawność prowadzonego przez Kierownika BP w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez wspólnika spółki cywilnej [...] – P. M., w sprawie płatności ONW na 2010 rok. Zasady dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi zostały określone w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, iż warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., II SAB/Kr 206/12, Lex 1312477) Przesłanki formalne do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie niniejszej zostały zachowane, czynność ta została poprzedzona złożeniem zażalenia przez P. M. do organu wyższego stopnia. Przed bezpośrednim odniesieniem się do sposobu postępowania przez organ administracji analizie należy poddać tryb oraz termin rozpatrzenia wniosku o przyznanie wsparcia finansowego w ramach ONW. Z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2009-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40 poz. 329 ze późn. zm, dalej jako – "rozporządzenie") kierownik biura Powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności z ONW – wynika to z treści § 5 ust. 7 rozporządzenia. Z brzmienia przedstawionych przepisów wyprowadzić należy wniosek, iż organy powinny rozpoznać wniosek o wsparcie finansowe do dnia 30 marca roku następnego. Mając na względzie przytoczone uregulowania stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji zasługuje na pełne uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż poza wysłaniem kilku zawiadomień stronie o niezałatwieniu sprawy w terminie, i wskazaniu w tych pismach kolejnych terminów, do których postępowanie zostało przedłużane, Kierownik BP w W. w okresie od otrzymania akt sprawy z BP Agencji z B. nie przeprowadził żadnej czynności, której celem byłoby doprowadzenie do merytorycznego zakończenia sprawy i wydania decyzji. Odwoływanie się przez organ do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału dowodowego bez wskazywania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje jedynie na przyjętą linię obrony przed postawionymi przez skarżącego zarzutami w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania. Nawet przy przyjęciu, że sprawa jest skomplikowana, a proces weryfikacji zgromadzonych materiałów długi, to w żaden sposób nie uzasadnia, to braku zakończenia sprawy w rozsądnym terminie (co jednakże jak wskazano powyżej w sprawie nie wystąpiło). Podkreślenia wymaga że organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że prowadził szereg postępowań z wniosków składanych przez P. M., zatem materia oraz problematyka poszczególnych postępowań nie stanowiły dla organu swoistego novum. W istocie jedyną czynnością jaką dokonał Kierownik BP w W., we wskazanym wyżej okresie, inną niż wysyłanie kolejnych pism informujących o przedłużeniu trwania postępowania, było skierowanie w dniu [...] kwietnia 2015 r. do P. M. wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich wspólników podmiotu W. A. s.c. na przestrzeni lat 2008-2012. Jednakże czynność ta nie może przemawiać za tym, że organ w niniejszej sprawie nie działał w sposób przewlekły, tym bardziej, że została dokonana po upływie prawie 2 lat od pierwszego zawiadomienia o przedłużeniu trwania postępowania przez Kierownika BP w W.. Postępowanie powinno przebiegać sprawnie, a podejmowane czynności przeprowadzane bez zbędnej zwłoki, zaś taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem od dnia złożenia wniosku do jego merytorycznego rozpoznania upłynęło kilka lat, w tym okres 2 lat, w których organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Przedstawione fakty prowadzą do uznania, że Kierownik BP w W. w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Oceniając czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący stwierdzić na wstępie należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ugruntowany jest pogląd że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2014 roku, II SAB/Łd 137/15 Lex nr 1818262). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, od sierpnia 2013 r. do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie 2 lata. Okoliczność ta jest wystarczającym powodem do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania w przedmiocie płatności ONW na 2010 rok przez Kierownika BP w W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd w punkcie 2-gim wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Uwzględniając skargę, z uwagi na stanowisko złożone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie Sąd nie zobowiązywał Kierownika BP w W. do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. W punkcie 3-cim orzeczenia Sąd wymierzył organowi grzywnę celem jego zdyscyplinowania w wysokości 200 złotych - w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4-tym orzeczenia kwota obejmuje wysokość wynagrodzenia pełnomocnika – 240 złotych, oraz należność wynikającą z opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.