VIII SAB/Wa 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...]w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku [...] w W. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] "[...]" [...] w W. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") pism Ministerstwa Finansów o numerach: [...], [...], [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] organ poinformował skarżącą, iż żądane we wniosku informacje pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych i jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej. Wobec powyższego, jako dokumenty należące do kategorii informacji ad personam, nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przedmiot wniosku nie spełnia bowiem definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2014 r., co stanowi naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym skarżąca wniosła m.in. o zobowiązanie przez Sąd Ministra Finansów do: udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, włączenia do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy oraz wymierzenia przez Sąd grzywny Ministrowi Finansów. Uzasadniając skarżąca podniosła, iż jak wynika z korespondencji otrzymanej od Dyrektora Izby Skarbowej w R. żądane pisma dotyczą zgód na dodatkowe zatrudnienie (zarobkowanie) przez Dyrektora Izby Skarbowej w R. Zdaniem skarżącej żądane pisma nie są "dokumentami prywatnymi", lecz dokumentami wytworzonymi przez organ administracji publicznej w ramach obowiązków wykonywanych przez ten organ. Nadto skarżąca podniosła, iż oficjalna korespondencja organu administracji publicznej jest bez wątpienia informacja publiczną, zwłaszcza (jak w tym przypadku), że jest kierowana do funkcjonariusza publicznego, jakim – bez wątpienia – jest Dyrektor Izby Skarbowej w R. Stanowisko Ministra, zdaniem skarżącej, jest przejawem wyjątkowej arogancji i wyjątkowo lekceważącego stosunku do obowiązującego w Polsce prawa, zwłaszcza do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżąca, na uzasadnienie swojego stanowiska, powołała się na orzecznictwo sądów w tym zakresie wskazując sygnatury akt spraw. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., iż skarżąca wiedziała, że żądane dokumenty dotyczą W. K., ponieważ została o tym poinformowana przez Izbę Skarbową w R. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Przedmiotowe pismo dotyczyło przekazania do Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...]. Nadto z ww. pisma Izby Skarbowej w R. wynika również, że pisma o podanych sygnaturach dotyczą zgód na dodatkowe zatrudnienie. W ocenie organu, skarżąca uzyskała zatem informacje o posiadaniu przez Dyrektora Izby Skarbowej w R. zgody na dodatkowe zatrudnienie, a zatem uzyskała informacje, w części stanowiącej informację publiczną. Minister Finansów wskazał także, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawa dostępu do informacji publicznej nie można utożsamiać z prawem dostępu do dokumentu będącego nośnikiem tej informacji. Zdaniem organu, informacja objęta wnioskiem [...] jako informacja o charakterze osobistym, nie jest zaliczana do sfery spraw publicznych, gdyż nie ma związku z realizacją przez W. K. nałożonych na niego zadań publicznych. Jednocześnie organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie wyłączona jest forma decyzji, a organ udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi nie można w powyższej sprawie zarzucić organowi bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga na bezczynność Ministra Finansów jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Natomiast art. 16 u.d.i.p. stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, a mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty o charakterze prywatnym, pozostające bez związku z realizacją zadań publicznych, czyli za niestanowiące informacji publicznej i wobec powyższego nie podlegające udostępnieniu w trybie określonym w ustawie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia pism Ministerstwa Finansów o numerach: [...], [...], [...] stanowią informację publiczną. Jak wynika bowiem z wyjaśnień skarżącej i organu, żądane pisma dotyczą zgód na dodatkowe zatrudnienie (zarobkowanie) przez Dyrektora Izby Skarbowej w R. Zasadny jest w tym kontekście zarzut skargi, że żądane pisma nie są "dokumentami prywatnymi", lecz dokumentami wytworzonymi przez organ administracji publicznej w ramach obowiązków wykonywanych przez ten organ. Należy bowiem zauważyć, iż osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, będące urzędnikami służby cywilnej, muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Zatem, jeżeli żądane przez skarżącą pisma, dotyczą funkcjonariusza publicznego – a bezspornie jest nim Dyrektor Izby Skarbowej w R. – wnioskowana informacja w postaci pism Ministerstwa Finansów o numerach: [...], [...], [...] winna być udostępniona. Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednak jak zauważył sam organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzygnięcia w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Minister Finansów winien był albo udostępnić żądane informacje albo, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.