VIII SAB/Wa 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata 1. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] z [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] im. K. P. w [...] z [...] czerwca 2003 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata M.P.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z [...]marca 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] im. K. P. w [...] (dalej: organ, Rektor) w toczącym się z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komisję Egzaminacyjną Wydziału [...][...]im. K. P. w R. z [...]czerwca 2003 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata M. P.(dalej: uczestnik postępowania) - nr albumu studenta [...] (dalej: decyzja ostateczna z 2003 r.), na podstawie której wydano mu dyplom licencjata nr [...]z [...]czerwca 2003 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i w ustawowym terminie. W związku z tymi zarzutami wniósł o: 1) zobowiązanie Rektora do wydania w sprawie decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że decyzją z [...]września 2020 r., znak: [...]Rektor, działając z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez skarżącego, stwierdził nieważność decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...]im. K. P. w R. z [...]czerwca 2003 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata uczestnikowi postępowania. Od powyższej decyzji uczestnik postępowania [...]października 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednak do daty wniesienia przedmiotowej skargi przez okres kilkunastu miesięcy Rektor nie wydał decyzji administracyjnej w II instancji. Bezczynność organu miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa i powinna skutkować wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 10.000 zł. Prokurator na potwierdzenie swojego wniosku przywołał treść przepisów art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał również, że ostatnią informacją, jaką Prokurator uzyskał w związku z niniejszym postępowaniem, było pismo z [...]sierpnia 2021 r., że decyzja zostanie wydana "prawdopodobnie we wrześniu 2021 r." W odpowiedzi na skargę w piśmie z [...]kwietnia 2022 r. (data wpływu do Sądu) Rektor wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niezasądzanie grzywny wnioskowanej przez skarżącego. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków, którzy nie stawili się na wyznaczony termin przesłuchania, tylko przesłali oświadczenia. Ponadto jeden ze świadków zmarł, a co do jednego z nich, który zamieszkuje w [...]na [...], czyli na terenie należącym formalnie do [...], ale faktycznie pozostającym pod kontrolą [...], pojawił się problem kwalifikacji skuteczności doręczania. Organ wskazał również, że w sprawie pojawiło się istotne zagadnienie prawne zainicjowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 759/20 w sprawie ze skargi A. M.- jednego ze współoskarżonych w ramach toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania karnego o sygn. akt [...]. WSA poddał bowiem w wątpliwość prawną dopuszczalność stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed upływem 10 lat, która wywołała nieodwracalne skutki. W tym stanie sprawy i przy stopniu jej skomplikowania pracownik (radca prawny) prowadzący postępowanie odszedł na przełomie kwietnia i maja 2021 r. na urlop macierzyński. Ze względu na konieczność przejęcia jego obowiązków przez innego pracownika (jedynego prawnika jaki pozostał) obarczonego własnymi zadaniami doszło w niniejszej sprawie do opóźnienia wywołanego kumulacją zadań. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ takie dotyczy ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. W przedmiotowej sprawie ze względu na jej przejściowość (mimo opóźnienia) nie dojdzie do powstania skutków, których nie można z punktu widzenia dobra porządku prawnego akceptować. Pismem z [...]maja 2022 r. (data wpływu do Sądu) Rektor przesłał kompletne akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z decyzją własną z [...]maja 2022 r. znak: [...], nr [...]o uchyleniu zaskarżonej decyzji Rektora z [...]września 2020 r. w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wydanej na skutek złożonego przez uczestnika postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jej organów. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania (tak jak w rozpatrywanej sprawie), nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a Sąd, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (por. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 oraz z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2242/16, oba publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie uczestnik postępowania [...]października 2020 r. (data nadania na poczcie) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji pierwszoinstancyjnej Rektora z [...]września znak: [...], nr [...]. Pismo to wpłynęło do Rektora w dacie [...]października 2020 r. (k. 177 akt administracyjnych). W celu rozpatrzenia tego wniosku organ podjął dodatkowe czynności dowodowe, tj. postanowieniem z [...]października 2020 r. dopuścił dowód z zeznań 3 świadków oraz z przesłuchania uczestnika postępowania w charakterze strony (k. 180 akt administracyjnych). Przesłuchania zostały wyznaczone na [...],[...],[...]i [...]listopada 2020 r. Organowi udało się tylko przesłuchać uczestnika postępowania (protokół przesłuchania strony z [...] listopada 2020 r. - k. 206-207 akt administracyjnych), natomiast wezwani świadkowie nie stawili się na swoje terminy przesłuchań, tylko nadesłali pisemne oświadczenia (k. 208 i 209 akt administracyjnych). Jeden ze świadków zmarł (akt zgonu k. 213 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z [...]lutego 2021 r. (k. 219-220 akt administracyjnych) Rektor poinformował strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji decyzją z [...] września 2020 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z 2003 r. Następnie pismem z [...]lipca 2021 r. Prokurator zwrócił się do organu z zapytaniem, czy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone, a jeśli tak, to wnosił o nadesłanie decyzji (k. 223 akt administracyjnych). W odpowiedzi Rektor pismem z [...] sierpnia 2021 r. poinformował skarżącego, że sprawa jest na etapie pozwalającym wydać decyzję merytoryczną rozpoznającą wniosek uczestnika postępowania. Zaznaczył, że decyzja zostanie wydana prawdopodobnie we wrześniu 2021 r., tj. po zakończeniu urlopów wypoczynkowych (k. 222 akt administracyjnych). Rozpoznanie wniosku uczestnika postępowania, który wpłynął do organu [...]października 2020 r., nastąpiło dopiero decyzją z [...]maja 2022 r., znak: [...], nr [...], o uchyleniu decyzji z [...]września 2020 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Organ nie zachował terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. (miesiąca w postępowaniu odwoławczym na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), co można jeszcze usprawiedliwić podjęciem uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednak od [...]lutego 2021 r., kiedy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, brak jest w aktach administracyjnych dowodów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji ostatecznej. Problemy organizacyjne organu związane z obsługą prawną, jak również stopień skomplikowania sprawy nie zwalniają od podejmowania czynności bez zbędnej zwłoki, w zakreślonych przez k.p.a. terminach oraz informowania stron o przyczynach braku rozstrzygnięcia i wyznaczania nowego terminu (art. 36 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ, nie wydając decyzji przez 15 miesięcy (licząc tylko od formalnego zakończenia postępowania), niewątpliwie był w bezczynności kwalifikowanej, tj. mającej charakter rażący. Rektor nie dotrzymał nawet terminu wrześniowego 2021 r., wynikającego z pisma z [...]sierpnia 2021 r. Skutecznie organ zdyscyplinowała dopiero skarga na bezczynność wniesiona przez Prokuratora. Organ w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym uchybił więc wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwienia spraw administracyjnych, a także naruszył zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu, jeśli nawet postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 6 października 2000 r. w sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (pub. LEX nr 53462) stwierdził, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. W przedmiotowej sprawie stan bezczynności organu był oczywisty i nie dał się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Z rażącym stanem bezczynności mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, jeśli organ wielokrotnie przekracza przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2460/20, publ. cbosa). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania przez organ [...]maja 2022 r. decyzji ostatecznej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Rektora do zobowiązania wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł również podstaw do ukarania organu grzywną w żądanej przez Prokuratora kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że po pierwsze: grzywna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, ma mobilizować organ do zakończenia postępowania administracyjnego, a po drugie: bezczynność organu w załatwieniu sprawy, nawet w stopniu rażącym, sama w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do jego ukarania grzywną. Dlatego Sąd w punkcie 3 sentencji wyroku oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a