VIII SAB/Wa 146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w F. (dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (dalej także: płatność PRŚ) na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 649/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 369/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Akta sprawy zostały zwrócone do organu odwoławczego – [...] września 2012 r. Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył wyjaśnienia wraz z dokumentami. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2013 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie płatności PRŚ na 2009 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być wydana w ustawowym terminie. Termin załatwienia sprawy określił do [...] kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w B., w związku ze zmianą siedziby spółki, przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z siedzibą w W. (dalej: Kierownik BP w W.). Ww. zawiadomienie wpłynęło do Kierownika BP w W. [...] maja 2013 r. Pismem z [...] września 2013 r. organ wezwał – T. F. i M. D. do złożenia wyjaśnień (osobiście lub na piśmie). W odpowiedzi na ww. wezwanie M. D. poinformował organ, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie może odpowiadać na wezwania, zaś T. F. w dniu [...] października 2013 r. złożył wyjaśnienia wraz z dokumentami. Zawiadomieniem z [...] marca 2014 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności na 2009 rok, z uwagi na charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] maja 2014 r. Kolejnymi zawiadomieniami z: [...] maja 2014 r., [...] lipca 2014 r. i [...] marca 2015 r. organ określił termin załatwienia sprawy odpowiednio do: [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP w W. włączył do materiału dowodowego sprawy dokumenty zebrane w sprawie dotyczącej przyznania płatności do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok dla spółki, przekazane organowi przez Agencję Nieruchomości Rolnych oraz protokoły przesłuchania świadków. Jednocześnie Kierownik BP w W. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Pismem z [...] maja 2015 r. Kierownik BP w W. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości wykrytych we wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył wyjaśnienie oraz korektę wniosku. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Kierownika BP w W. za uzasadnione. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] września 2015 r. Pismem z [...] lipca 2015 r. (data złożenia skargi do Kierownika BP w W.) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w W.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które zostało uznane za zasadne. Zdaniem organu nadzoru, niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że od [...] sierpnia 2013 r. do złożenia przez skarżącego zażalenia Kierownik BP w W. pozostawał w bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2015 r. Wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny organowi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił także, że [...] sierpnia 2015 r. Kierownik BP w W. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności, która jednak w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. (protokół rozprawy k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności PRŚ wynikające z § 21 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności PRŚ w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności PRŚ, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Niewątpliwie, organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończyły postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2009 r. w powyższym terminie, chociaż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że od [...] maja 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w B. do Kierownika BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki, skarżony organ na podstawie art. 36 k.p.a. pięć razy informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uzasadniając to charakterem sprawy i koniecznością przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, każdorazowo określając nowy termin jej rozpoznania. Nie określał natomiast, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności PRŚ na 2009 r. Po otrzymaniu akt w dniu [...] maja 2013 r. Kierownik BP w W. dopiero w dniu [...] września 2013 r., a więc po [...] miesiącach, podjął pierwszą czynność w sprawie, tj. wezwał M. D. i T. F. do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie w tym okresie brak w aktach informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Analizując kolejne zawiadomienia organu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy należy zauważyć, że w okresie od [...] sierpnia 2014 r. (wskazany nowy termin zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r.) do [...] marca 2015 r. (data czwartego zawiadomienia) minęło ponad [...] miesięcy, kiedy organ nie informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika również, że w toku postępowania wyjaśniającego w dniu [...] października 2013 r. do Kierownika BP w W. wpłynęła odpowiedź od T. F., natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ ten postanowił o włączeniu do akt sprawy dokumentów dotyczących skarżącej spółki, uzyskanych w innych postępowaniach administracyjnych. W tym samym dniu Kierownik BP w W. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie pismem z dnia [...] maja 2015 r. (już po złożeniu przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.) wezwał go do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie płatności. Z powyższej analizy prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika, że Kierownik BP w W. w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ jako powód niezałatwienia sprawy w terminie wskazywał przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, ale ta okoliczność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z nieprecyzyjnie wskazywanymi przyczynami przedłużania terminów załatwienia sprawy nie wiadomo, w jakim kierunku zmierzało postępowanie wyjaśniające Kierownika BP w W., kiedy "przeprowadzał dodatkowe ustalenia", czy ostatecznie chodziło mu o te dowody, które włączył do akt przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w W., aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek spółki o przyznanie płatności PRŚ na 2009 rok został przekazany Kierownikowi BP w W. zgodnie z właściwością miejscową [...] maja 2013 r. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r., decyzja w I instancji o odmowie przyznania spółce płatności PRŚ na 2009 r. została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 r., a więc po upływie 2 lat. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Kierownika BP w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w W. (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, nie zobowiązał Kierownika BP w W. do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z uwagi na wydanie w tej sprawie merytorycznej decyzji w dniu [...] sierpnia 2015 r. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi celem jego zdyscyplinowania grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku), zaś o kosztach postępowania orzekł, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...]zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.