VIII SAB/Wa 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej - zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w G. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi po rozpatrzeniu wniosku J.Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. poinformował J. Z., że z dniem [...] stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Powołany wyżej przepis z dniem 1 stycznia 2006 r. zniósł uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emerytów, rencistów i osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. W dniu [...] grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz policji J. Z. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w G. z wnioskiem o wypłatę jego zdaniem należnego, a bezprawnie go pozbawionego w 2006 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 do 2008 r. W swym piśmie podniósł, że w/w świadczenie powinno zostać wypłacone zgodnie z normą przysługującą w złożonych przez niego wnioskach, nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją. Wniósł również o wypłacenie należnych mu ustawowo odsetek od należności głównej. W uzasadnieniu swojego wniosku powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/GL/434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008r. W odpowiedzi na wniosek, ponownie pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w G. poinformował J. Z., iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Powołany wyżej przepis z dniem 1 stycznia 2006 r. zniósł uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emerytów, rencistów i osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Do chwili obecnej w powyższej kwestii nie nastąpiła zmiana i nadal brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskującemu prawa do przedmiotowego świadczenia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przytoczony przez J. Z. wyrok sądu w sprawie uprawnień emeryta ABW do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie stanowi podstaw prawnych do zmiany stanowiska w sprawie uprawnień wnioskującego. Przyjmując, iż ww. pismo jest decyzją administracyjną, J. Z. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. W odpowiedzi otrzymał postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Organ II instancji swe stanowisko uzasadnił tym, iż będące przedmiotem odwołania pismo Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. W/w pismo stanowi informację udzieloną przez organ I instancji. Jeżeli zaś sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą nazwał "zażaleniem" na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. w sprawie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008, wnosząc o wydanie wyroku zobowiązującego do wydania takiej decyzji za w/w okres. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwagi na jej bezprawność. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w trakcie służby w policji oraz po przejściu na emeryturę ([...] grudnia 2004 r. ) na podstawie decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pobierał wymienione świadczenie. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w G. pismem nr [...] powiadomił go o cofnięciu uprawnień do wypłaty równoważnika. Decyzja ta w świetle prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 ( wydanego w sprawie dotyczącej tego samego zagadnienia ) jest oczywiście bezprawna i dlatego też wnosi o jej uchylenie. Wskutek złożenia przez niego w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosku o wypłatę równoważnika za lata kiedy nie był mu wypłacany, Komendant Powiatowy Policji w G. uchylił się od wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, podobnie jak Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. do którego złożył odwołanie na bezczynność podległego mu organu. Powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/08 wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w G. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w G. wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, tzn. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z dyspozycji art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Należy zaznaczyć, iż zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący wyczerpał wskazany tryb, bowiem na pismo Komendanta Powiatowego Policji w G. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., który to organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z odwołania J. Z., kierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz z przekazanych Sądowi dokumentów wynika, iż odpowiedź organu – Komendanta Powiatowego Policji w G. na wniosek skarżącego została udzielona w formie pisma, nie zaś decyzji administracyjnej, bowiem pismo organu nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl zaś art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ zobowiązany jest zatem do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Inny sposób załatwienia sprawy, jako odstępstwo od powyższej zasady, może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występują. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowanemu funkcjonariuszowi policji prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów było powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emerytowany funkcjonariusz policji ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Wskutek wniosku strony organ administracji powinien był zatem podjąć czynności wyjaśniające i ocenić, czy żądanie dotyczy sprawy indywidualnej, a w konsekwencji załatwić ją w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., czyli wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty (art. 104 § 1 i § 2) lub decyzję o umorzeniu postępowania - w razie jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1). Należy zaznaczyć, iż organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r. sygn. akt III ARN 45/95, publ. OSNP 1996/10/138). Pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy z jej wniosku jest bowiem uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 593/83, publ. ONSA 1983/2/55). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Komendant Policji w G. uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji w tym przedmiocie. Skierowane do strony skarżącej pismo organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną i z całą pewnością nie może wydania takiej decyzji zastąpić. W ocenie Sądu, organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie załatwił wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w sposób wynikający z przepisów prawa, co doprowadziło do jego bezczynności w tym zakresie. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Nawiązując do sposobu skonstruowania skargi przez skarżącego wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd jedynie ocenia, czy organ jest w bezczynności i przypadku uznania, że tak jest w istocie może jedynie zgodnie z art. 149 p.p.s.a – zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś skutku określonej treści. Powyższe konstatacje skutkują zatem uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę organ administracji zobligowany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej.