VIII SAB/Wa 154/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych z wniosku transferowego na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik BP w [...], organ I instancji) wpłynął wniosek [...] spółka cywilna o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (dalej także: płatność PRŚ) na 2009 rok. W tym samym dniu do organu I instancji wpłynął również wniosek [...] Agro spółka cywilna o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok. W dniu [...] maja 2010 r. do Kierownika BP w [...] wpłynął wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (zwana także: spółka [...]) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych oraz oświadczenie o kontynuowaniu przez spółkę realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych od [...] spółka cywilna i [...] spółka cywilna działkach rolnych na lata 2004-2006 wraz z wykazem tych działek oraz oświadczeniem o przejęciu gruntów w dniu [...] maja 2010 r. i przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pismem z [...] października 2010 r. Kierownik BP w [...] wezwał spółkę [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie posiadania gruntów rolnych. W odpowiedzi na powyższe spółka w dniu [...] października 2010 r. złożyła dokumenty w sprawie. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. organ I instancji odmówił [...] Spółka z o.o. przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok z wniosku transferowego (przejętego od [...] spółka cywilna i [...] spółka cywilna), z uwagi na wydanie wobec ww. podmiotów decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec braku przymiotu strony. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 973/12) uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu I instancji - 6 czerwca 2013 r. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik BP w [...], w związku ze zmianą siedziby spółki [...] (z [...] na [...]), przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w [...] (dalej: Kierownik BP w [...]). Ww. zawiadomienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kierownika BP w [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. Pismem z [...] września 2013 r. Kierownik BP w [...] poinformował spółkę, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z wniosku transferowego na 2009 rok, z uwagi na charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu o jeden miesiąc. Termin załatwienia sprawy określił do 30 października 2013 r. Kolejnymi zawiadomieniami z: 25 października 2013 r., 23 grudnia 2013 r., 24 lutego 2014 r., 25 kwietnia 2014 r., 23 czerwca 2014 r., 25 sierpnia 2014 r., 27 października 2014 r., 29 grudnia 2014 r., organ określał termin załatwienia sprawy odpowiednio do: 25 grudnia 2013 r., 23 lutego 2014 r., 27 kwietnia 2014 r., 27 czerwca 2014 r., 25 sierpnia 2014 r., 25 października 2014 r., 29 grudnia 2014 r. i 29 marca 2015 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. Kierownik BP w [...], w związku z przejęciem przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] następstwa prawnego spółki [...], przekazał sprawę do rozpoznania przez właściwy organ – Kierownika BP w [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w [...] postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia za niezasadne. Pismem z [...] lipca 2015 r. (data nadania) [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ z wniosku transferowego na 2009 rok. Skarżąca wniosła o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w [...]. Wskazała, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które zostało uznane za niezasadne. Skarżąca podniosła w skardze, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organ o zmianie właściwości informowany jest w dniu 16 maja 2015 r., a akta sprawy przesyła do organu właściwego dopiero w dniu 25 maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postepowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku transferowego złożonego przez [...] spółka z o.o. z [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok, której zobowiązanie przejęła następnie skarżąca [...] spółka z o.o.. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem spółki z dnia [...] maja 2010 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikające z § 21 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Niewątpliwie organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończyły postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2010 r. w powyższym terminie, chociaż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż od 26 sierpnia 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w [...] do Kierownika BP w [...] w związku ze zmianą siedziby spółki [...], skarżony organ na podstawie art. 36 k.p.a. dziewięć razy informował spółkę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uzasadniając to charakterem sprawy i koniecznością przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, każdorazowo określając nowy termin jej rozpoznania. Nie określał jednak, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności PRŚ na 2009 r. Jak wynika z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, Kierownik BP w [...] po otrzymaniu akt w dniu 26 sierpnia 2013 r., poza dziewięciokrotnym informowaniem spółki o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem nowego terminu, a więc na przestrzeni prawie półtora roku (16 miesięcy), nie podjął żadnych czynności procesowych w celu jej rozpoznania. Następnie w wyniku przejęcia następstwa prawnego, w dniu 25 maja 2015 r. przekazał sprawę do Kierownika BP w [...] jako właściwego w sprawie organu I instancji. Z powyższej analizy prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika, że Kierownik BP w [...] w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ jako powód niezałatwienia sprawy w terminie wskazywał przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, ale ta okoliczność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z nieprecyzyjnie wskazywanymi przyczynami przedłużania terminów załatwienia sprawy nie wiadomo, w jakim kierunku zmierzało postępowanie wyjaśniające Kierownika BP w [...], kiedy "przeprowadzał dodatkowe ustalenia". Zdaniem Sądu, Kierownik BP w [...], aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Kierownika BP w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca poinformowała bowiem Kierownika BP w [...] o przejęciu spółki [...], a tym samym o zmianie właściwości organu, który to organ nie prowadził przedmiotowego postępowania. Natomiast Kierownik BP w [...] nie miał wiedzy o takiej czynności prawnej skarżącej, dokonanej – jak wynika ze skargi - w maju 2014 r. Jednak okoliczność braku poinformowania przez skarżącą o powyższym przejęciu spółki nie podważa ustaleń poczynionych przez Sąd w zakresie oceny przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Kierownika BP w [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, nawet do daty przejęcia spółki [...] organ kontrolowany był w przewlekłości, ponieważ postępowanie, jak już wyżej wskazano, ograniczało się jedynie do wydawania samych zawiadomień o terminie załatwienia sprawy (przez 8 miesięcy), co było czynione aż do maja 2015 r. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w [...] (punkt 1 wyroku), uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, nie zobowiązał Kierownika BP w [...] do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z uwagi na aktualny brak właściwości tego organu do rozpoznania sprawy. Akta bowiem w dniu 25 maja 2015 r. zostały przekazane do Kierownika BP w [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na wysokość kosztów postępowania, zawartą w punkcie 3 wyroku, składają się następujące kwoty: 100 zł tytułem wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.